I OSK 1375/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 885/16 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt, IV SA/Po 885/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta K. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 5,6896 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] stanowiącej własność skarżącego, poprzez udzielenie spółce E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, na części ww. nieruchomości o pow. 2400,15 m2 przedstawionej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega w szczególności na uprawnieniu Spółki do wstępu na opisaną część nieruchomości w celu przebudowy istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej linii 110 kV L. - Ś. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, domagając się jej uchylenia w całości oraz zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 124 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., przez zastosowanie wskazanej regulacji w odniesieniu do sytuacji, gdy planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie mieści się w granicach "zakładania i przeprowadzania" na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a złożony wniosek zmierza do legalizacji bezprawnych działań związanych z lokalizacją urządzeń przesyłowych na cudzych gruntach bez uprzedniego pozyskania decyzji o objęciu nieruchomości; oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania wobec pozyskania przez organ wiadomości o prowadzeniu przez Sąd Rejonowy w K. postępowania w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości, co wiąże się z istnieniem zagadnienia wstępnego stanowiącego podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda Wielkopolski przytoczył brzmienie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i stwierdził, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości uzależnione jest od spełnienia dwóch zasadniczych przesłanek. Po pierwsze, właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na realizację inwestycji, zaś samo ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i musi ono dotyczyć tylko konkretnie wskazanych w tym przepisie urządzeń przesyłowych. Ponadto podmiot ubiegający się o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi wykazać, że stosowny wniosek poprzedził rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Zdaniem organu, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie dowodzą, że strony nie doszły do porozumienia w sprawie zgody na wykonanie planowanych prac inwestycyjnych. Zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca uczynił zadość wymaganiom przeprowadzenia rokowań, a tym samym miał prawo wystąpić ze stosownym wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, skoro właściciel nie wyraził zgody na realizację na jego nieruchomości planowanej inwestycji. Organ podniósł dalej, że do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczenie dotyczące przedmiotowej działki odpowiada treści tej decyzji. Tym samym, w ocenie organu, spełniony został warunek z art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda stwierdził także, że wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja nie dąży do "legalizacji zaszłości", albowiem nie legalizuje - wbrew stawianym zarzutom - już pobudowanych na nieruchomości skarżącego urządzeń przesyłowych. Z kolei według organu podniesione przez skarżącego okoliczności dotyczące legalności pobudowanych urządzeń pozostają poza ramami niniejszego postępowania. W ocenie Wojewody celem rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o dyspozycje art. 124 ust. 1 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi uprawnień do dysponowania nieruchomością w kontekście posadowienia i lokalizacji nowo projektowanych, urządzeń infrastrukturalnych, nie jest zaś tym celem legalizacja urządzeń na gruncie już pobudowanych i sankcjonowanie bezumownego korzystania z nieruchomości. Za chybiony uznał organ zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym nie stanowi kwestii prejudycjalnej w sprawie o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, gdy w sprawie nie występuje ważny interes gospodarczy ani wyjątkowo ważny interes strony uzasadniające zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności dla decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co przejawiało się w braku zawieszenia przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego wobec uzyskania wiedzy o prowadzonym przez Sąd Rejonowy w K. postępowania w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości; naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ odwoławczy obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. (poprzez jego niezastosowanie) polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przytoczył na wstępie regulacje art. 124 u.g.n. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące dopuszczalność zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która to ingerencja w prawo własności stanowi jedną z postaci wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. z wszystkimi tego konsekwencjami. Planowana inwestycja obejmuje swym zakresem m.in. zakładanie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji znajduje swoje oparcie w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. Przebieg planowanej linii ustalony w ww. decyzji określony został w sposób zbieżny z określonym następnie we wniosku inwestora wszczynającym postępowanie. Poza tym złożenie wniosku zostało poprzedzone wymaganymi rokowaniami. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odniósł się do tych podniesionych na etapie odwołania i uczynił to prawidłowo. Po pierwsze bowiem realizacja planowanej inwestycji obejmuje "demontaż istniejącej jednotorowej linii elektroenergetycznej napowietrznej WN 110 kV" i w jej miejscu budowę nowej "linii elektroenergetycznej napowietrznej WN 110 kV", to zakres czynności objętych wnioskiem złożonym w ramach postępowania, jak słusznie wskazał organ, mieści się w dyspozycji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zagadnienie zaś legalności pierwotnego pobudowania rzeczonych urządzeń nie może być przedmiotem poddanej kontroli Sądu sprawy administracyjnej, ale konieczne byłoby zainicjowanie odrębnych postępowań w tym przedmiocie, w toku których skarżący mógłby dochodzić naruszonych w jego ocenie praw, jak choćby z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym nie stanowi bowiem kwestii prejudycjalnej w sprawie o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wreszcie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1a u.g.n. Zarzut ten został zdaniem Sądu najprawdopodobniej postawiony omyłkowo, w związku z wnoszeniem przez pełnomocnika strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu drugiej skargi na decyzję w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości.  Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: a) naruszenie art. 124 ust. 3 w zw. z art 124 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, iż zasadnym w sprawie było wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wobec postawy uczestnika nie został spełniony wymóg przeprowadzenia stosownych rokowań, mimo iż skarżący wskazywał na możliwość wyrażenia zgody na wykonywanie prac (ustanowienia służebności przesyłu) i zaprezentował merytoryczne stanowisko w zakresie swoich roszczeń związanych z posadowionymi wcześniej na jego nieruchomości elementami infrastruktury elektroenergetycznej zarządzanej przez Uczestnika - tym samym naruszona została zasada prymatu umownych sposobów uzyskiwania zgody na prowadzenie planowanych inwestycji celu publicznego; b) błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. polegającą na uznaniu, iż wskazana tamże możliwość wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości znajduje zastosowanie także w przypadku, gdy inwestycja celu publicznego została już przeprowadzona z naruszeniem zasad uzyskiwania zgody właściciela bądź zarządcy na jej realizację, a wobec konieczności modernizacji istniejącej linii napowietrznej konieczna jest wymiana poszczególnych jej elementów przy niemal całkowitym zachowaniu przebiegu tejże linii energetycznej - tym samym wskazane uregulowanie zastosowano do inwestycji już zrealizowanej, a wskazana wykładnia prowadzi do tzw. "legalizacji zaszłości", a w ocenie skarżącego przywołana norma prawna znajduje zastosowanie jedynie dla inwestycji nowych. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sprawie został spełniony warunek uprzedniego przeprowadzenia rokowań oraz, czy instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości może znaleźć zastosowanie w odniesieniu do inwestycji polegającej na przebudowie lub modernizacji już istniejących instalacji. Dokonując zatem oceny w zakresie spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań, niezbędnej do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., przypomnieć na wstępie przyjdzie, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Ustawodawca w żaden sposób nie sformalizował momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por.m.in. wyroki NSA z dnia: 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3236/15; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 87/16; z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15). Z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadzone były rokowania, o których mowa wart. 124 ust. 3 u.g.n. Każda ze stron przedstawiała bowiem warunki zawarcia porozumienia, przy czym inwestor odnosił się do wymogów stawianych przez skarżących. Ponadto inwestor miał prawo uznać, iż rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym, co uzasadniało złożenie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei okoliczność, że proponowane warunki, w tym kwota rekompensaty dla właściciela za wyrażenie zgody, nie spełniały oczekiwań skarżących i nie osiągnięto porozumienia w tej kwestii, nie oznacza, że nie został dopełniony warunek prowadzenia rokowań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11 wskazał, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby, gdy w ocenie którejś ze stron, nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że brak pozytywnego dla skarżącego zakończenia rokowań w żadnym razie nie może stanowić o naruszeniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza też art. 124 ust. 1 u.g.n. z uwagi na przeprowadzenie rokowań. Nadmienić wypadnie, że negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właścicieli nieruchomości domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w postaci roszczenia odszkodowawczego, jak również z tytułu ustanowienia służebności. Kwestie te pozostają jednak bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie można się także zgodzić z tezą, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może dotyczyć wyłącznie zezwolenia na realizację całkowicie nowej inwestycji celu publicznego, nie zaś przebudowy obiektu istniejącego. W wyroku z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, wedle którego przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. Tak więc okoliczność istnienia napowietrznej linii energetycznej nie może stać na przeszkodzie, aby inwestor prowadził roboty budowlane przy tej inwestycji związane z jej przebudową. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Za nieuzasadnione należy ponadto uznać zarzuty, jakoby zamiarem inwestora była legalizacja samowolnie wybudowanej linii. Decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. nie reguluje bowiem uprawnień inwestora w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowi jedynie o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Prace budowlane natomiast inwestor będzie mógł prowadzić dopiero po uzyskaniu stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W trakcie postępowania zmierzającego do wydania takiej decyzji właściwy organ architektoniczno-budowlany będzie musiał rozważyć, czy wniosek o jej wydanie nie dotyczy samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast pozostałe strony postępowania nie zażądały jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl