I OSK 2506/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 353/17 w sprawie ze skargi U. Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., II SA/Ol 353/17 oddalił skargę U. sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę decyzji Starosty O. z [...] listopada 2016 r. stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n."), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przepisu tego wynika, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zostało uzależnione od wykazania, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości nastąpi wyłącznie z uwagi na konieczność zrealizowania celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. musi być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Przedmiotem tego przedsięwzięcia jest bowiem budowa linii 110 kV G. – O., przewidziana do realizacji w gminie G., gminie K. i gminie O., w zakres której wchodzą: fundamenty, uziemienia, słupy (stalowe, kratowe lub rurowe), przewody fazowe – robocze, przewody odgromowe oraz izolacja, co wynika z decyzji Burmistrza G. z [...] czerwca 2015 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Skoro zamiar inwestora obejmuje budowę linii energetycznej, czyli ciągu przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, to niewątpliwie stanowi ona inwestycję celu publicznego. Zaznaczyć należy, że okoliczność ta nie jest kwestionowana w sprawie. Nie budzi też zastrzeżeń, że inwestycja ta jest zgodna z treścią ostatecznej decyzji Burmistrza G. nr [...] z [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej inwestycji. Z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika ponadto, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia powinno być więc poprzedzone próbą uzyskania takiej zgody, a zarówno fakt podjęcia takiej próby, jak i brak zgody powinny zostać należycie udokumentowane przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia. Do obowiązków tych odnosi się art. 124 ust. 3 u.g.n. przewidujący, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przy tym, art. 124 ust. 1 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Mogą więc one przybierać również formę ustną. Rokowania nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto, jeśli druga strona stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska, wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od stron, aby niezależnie od propozycji drugiej strony, była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. W tej sprawie rokowania zostały przeprowadzone, lecz strony nie doszły do porozumienia. Inwestor pismem z 10 czerwca 2016 r., uzupełnionym pismami z 22 czerwca i 13 lipca 2016 r., bezskutecznie zwrócił się do skarżącej Spółki z zapytaniem o udzielenie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane i warunki ustanowienia służebności przesyłu. Okoliczność tę inwestor udokumentował załączając do wniosku z 30 września 2016 r. stosowne dokumenty. Powyższego dowodzi też przebieg rozprawy administracyjnej z 7 listopada 2016 r., podczas której przedstawiciel skarżącej Spółki oświadczył, że nie wyraża zgody na projektowaną lokalizację linii. Bez znaczenia w sprawie pozostaje, że zarówno po wydaniu decyzji przez organ I instancji, jak i po wydaniu zaskarżonej decyzji Spółka prowadziła rozmowy z inwestorem odnośnie do zmiany ustalonej decyzją Burmistrza G. nr [...] z [...] czerwca 2015 r. lokalizacji części przedmiotowej inwestycji przez zmianę posadowienia jednego słupa. Podkreślenia bowiem wymaga, że zawarcie w art. 124 ust. 1 u.g.n. odesłania do ustaleń planu miejscowego lub – w przypadku jego braku – do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wywiera ten skutek, że postanowienia zawarte w planie lub ww. decyzji mają moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie powołanego przepisu (zob. wyrok NSA z 23 marca 2017 r., I OSK 99/17). W związku z tym, rozmowy między właścicielem nieruchomości a inwestorem dotyczące ewentualnej zmiany lokalizacji fragmentu planowanej inwestycji są bez znaczenia w tej sprawie, zainicjowanej wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości skarżącej Spółki w celu realizacji przedmiotowej inwestycji w kształcie ustalonym decyzją z [...] czerwca 2015 r. Sugestie co do przebiegu linii skarżąca winna była przedstawić inwestorowi na etapie planistycznym, tj. przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, a nie w sytuacji gdy inwestycja została już "umiejscowiona" w sposób prawem wiążący. Z wywłaszczeniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., wynika, że istotne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przez organ administracji zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak i zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela w jego prawie do korzystania z nieruchomości. Organ I instancji w sentencji decyzji z [...] listopada 2016 r. precyzyjnie określił zarówno przebieg inwestycji na nieruchomości skarżącej, jak i zakres ograniczenia sposobu korzystania z niej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła U. Sp. z o.o. w O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 124 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż strona inicjująca rokowania może w każdym momencie po ich rozpoczęciu złożyć wniosek przewidziany przez art. 124 ust. 1 u.g.n., mimo iż z okoliczności sprawy wynika, że rokowania nie zostały zakończone, 2. art. 124 ust. 1 u.g.n. przez nieprawidłowe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i stwierdzenie, iż spełnione zostały przesłanki do jego zastosowania; a także naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj: 3. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 kpa przez oddalenie skargi, pomimo iż Sąd I instancji i organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego, bo nie zebrały i w sposób wyczerpujący nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym ustaleniem, iż zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie zapadłe na podstawie art. 124 u.g.n. prowadzi do ograniczenia w swobodnym korzystaniu z prawa własności, a zatem należy od organu wymagać, aby wprowadzając ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela jednoznacznie określił te zasady, a temu może służyć ustalenie przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość, jak również precyzyjne określenie na czym polega uszczuplenie władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji. Cyt. przepis wskazuje na treści, o jakich organ orzekający winien rozstrzygnąć w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Z jego brzmienia wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie powinna wskazywać podmiot, któremu udzielane jest zezwolenie, rodzaj inwestycji, która ma być zrealizowana oraz wskazanie nieruchomości objętej czasowym zajęciem, a ponadto powinna precyzyjnie wskazywać jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy, zgodny z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można przy tym uznać, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie formułuje obowiązku określenia w wydanej na jego podstawie decyzji szczegółowego zakresu, gdyż kwestia ta nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej sposobu korzystania z nieruchomości. Skoro decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to z tego względu musi zawierać precyzyjne rozstrzygnięcie co do obszaru zajętej nieruchomości – wyrok WSA w Szczecinie z 23 marca 2017 r., II SA/Sz 1459/16. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Wobec tego, należało uznać, iż decyzja wydana przez organ I instancji w tej sprawie nie spełnia ustawowych przesłanek umożliwiających jej wydanie. Art. 124 ust. 1 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, mogą więc one przybierać również formę ustną. Rokowania nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto, jeśli druga strona sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska, wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od stron, aby niezależnie od propozycji drugiej strony, była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11, również wskazał, iż strony, które zmierzają załatwić sprawę w sposób wskazany przez art. 124 ust. 3 u.g.n. są obarczone obowiązkiem zainicjowania rokowań przez przedstawienie propozycji załatwienia sprawy; oprócz tego nie są one związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzania rokowań. Mogą one wobec tego zostać zakończone w każdym momencie, między innymi jeśli jedna ze stron uzna, iż nie ma szans na dojście między nimi do porozumienia. Przemawia to za tym, iż to od samodzielnych i dowolnych decyzji stron podejmowanych rokowań zależy zarówno, czy dojdą one do porozumienia oraz kiedy rokowania należy zakończyć. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., fakt przeprowadzenia rokowań powinien być potwierdzony przez załączenie do wniosku odpowiednich dokumentów. Jeżeli między stronami nie doszło do wypracowania porozumienia, fakt bezskuteczności rokowań powinien być udokumentowany z należytą starannością. Oznacza to, iż strona powołująca się na niemożność zawarcia porozumienia powinna należycie udokumentować wszystkie podjęte czynności i działania podjęte podczas rokowań w celu osiągnięcia zawarcia umowy. Ażeby uznać, iż rokowania były bezskuteczne, fakt ten winien być stwierdzony sporządzeniem protokołu rozbieżności opatrzonego podpisami stron a w razie odmowy poczynienia podpisów, fakt ten powinien być zawarty w protokole (Czechowski P. [red.], Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz 2015, Lex). W tej sytuacji rokowania zostały wszczęte, lecz nie zakończono ich. Spółka doszła bowiem do porozumienia z inwestorem w zakresie zmiany lokalizacji spornego słupa elektrycznego tak, aby jego posadowienie stanowiło jak najmniejszą dolegliwość dla właściciela gruntu, co potwierdza notatka ze spotkania i fragment mapy z naniesioną nową lokalizacją słupa. Strony prowadziły dalsze rokowania co do kosztów, jakie ma ponieść właściciel w związku z przeniesieniem słupa. Inwestor przed wydaniem decyzji zmienił jednak wcześniejsze ustalenia co do kwoty i podniósł jej wysokość kilkukrotnie, na co spółka nie mogła się zgodzić. W ocenie skarżącej nie uprawnia to jednak do zajęcia stanowiska, że rokowania skończyły się wynikiem negatywnym, w tej mierze rokowania nie zostały bowiem w ogóle przeprowadzone. Jak wskazał WSA w Kielcach w wyroku z 12 maja 2016 r., II SA/Ke 106/16, zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga ustalenia przez organ na podstawie przedłożonych dokumentów, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania w drodze rokowań zgody właściciela na wejście inwestora na nieruchomość. W tej sprawie próżno jednak wskazać, że inwestor w sposób wyczerpujący udokumentował, aby sytuacja zaistniała między stronami ostatecznie wskazywała na brak woli polubownego rozwiązania sposobu przejęcia przez niego części nieruchomości skarżącej. Wobec tego, uznać należy, że z materiałów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, iż rokowania prowadzone między stronami nie zostały zakończone, w związku z czym, nie było podstaw do wydania kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przytoczone w niej podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i ich właściwego zastosowania. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rokowania zostały zakończone, a tym samym został spełniony warunek wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, zaś spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia – por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r., IV SA/Po 381/09. I właśnie ta ostatnia sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zarówno, rokowania w kwestii przeprowadzenia przez teren skarżącej kasacyjnie inwestycji celu publicznego (z powodu braku jej zgody), jak i negocjacje dotyczące zmiany przebiegu trasy linii 110 kV G. – O. (z powodu braku zgody uczestnika postępowania), zakończyły się niepowodzeniem. Został więc spełniony określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. warunek udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skoro tak, to za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego nieprawidłowe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i stwierdzenie, iż spełnione zostały przesłanki do jego zastosowania. Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 kpa przez oddalenie skargi, ponieważ zarzut ten nie został uzasadniony, czego wymaga art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wszak Sąd I instancji przyjął, że "w niniejszej sprawie rokowania zostały przeprowadzone, lecz strony nie doszły do porozumienia. Inwestor pismem z 10 czerwca 2016 r., uzupełnionym pismami z 22 czerwca i 13 lipca 2016 r., bezskutecznie zwrócił się do skarżącej Spółki z zapytaniem o udzielenie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane i warunki ustanowienia służebności przesyłu. Okoliczność tę inwestor udokumentował załączając do wniosku z 30 września 2016 r. stosowne dokumenty. Powyższego dowodzi też przebieg rozprawy administracyjnej z 7 listopada 2016 r., podczas której przedstawiciel skarżącej Spółki oświadczył, że nie wyraża zgody na projektowaną lokalizację linii". Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wskazał dowodów, które uzasadniałyby twierdzenie, że ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji są błędne. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.