I GSK 1203/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 764/19 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. Sp. z o.o. w T. 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 764/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., aktualnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę G. Sp. z o.o. w T. (dalej jako: "Spółka" lub "Skarżąca") i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, po wznowieniu postępowania. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Istota sporu dotyczy oceny prawidłowości realizacji przez organ wskazań co do dalszego postępowania w związku z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 391/17, zgodnie z dyspozycją z art. 153 P.p.s.a. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. w zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 391/17, pomimo, że w sprawie nie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego uzasadniającej odstąpienie od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, przez co nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie doniósł się do przesłanek wznowienia, a przez to bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji i ostateczną decyzję o przyznaniu pomocy z 2013 r., podczas gdy z treści uchylonej decyzji wynika, że organ ustalił istnienie przyczyny wznowienia, a nadto prawidłowo zastosował art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm. – dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 543/2011") i wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem, a zatem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 K.p.a. w związku z art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że upływ terminu przewidzianego w art. 146 § 1 K.p.a. uniemożliwia uchylenie decyzji z 2013 r. przyznającej pomoc finansową, podczas gdy ze względu na stan sprawy po wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 391/17, organ rozpatrując sprawę na nowo prawidłowo tę decyzję uchylił; 4) art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zawieszeniu podlega także prawo do jej wypłaty. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. 2.2. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. 2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska i argumenty zawarte w powyższych pismach procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. 3. Skarga kasacyjna organu jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W podstawach skargi kasacyjnej powołano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym kluczowy w sprawie art. 153 P.p.s.a., który legł u podstaw zaskarżonego wyroku. 3.1. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższa regulacja miała istotne znaczenie na etapie ponownego rozpoznania sprawy, albowiem ograniczała przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji kontroli głównie do weryfikacji, jak organ wywiązał się z obowiązku realizacji wskazań co do dalszego postępowania i oceny prawnej zawartej w orzeczeniu z dnia 28 listopada 2017 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 391/17. W związku z tym, że powyższe orzeczenie WSA w Warszawie stało się prawomocne, to rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy było uzupełnienie postępowania administracyjnego we wskazanym przez ten Sąd zakresie. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku wiązały organ odwoławczy, jak również Sąd pierwszej instancji orzekający obecnie w niniejszej sprawie, na mocy wspomnianego art. 153 P.p.s.a. Owo związanie w przypadku sądów oznacza, że wyrokiem związany będzie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i obecnie Naczelny Sąd Administracyjny. Regulacja zawarta w art. 153 P.p.s.a. ma zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Stosownie także do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wspomniano w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia, ma funkcja przepisu art. 153 P.p.s.a. Przez ocenę prawną, o której stanowi ten przepis należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. wyznaczają jej akta. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Moc wiążąca orzeczenia niemal bezwzględnie oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym tożsamym podmiotowo i przedmiotowo postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie wznowieniowym, w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 391/17, WSA w Warszawie nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadać, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a mianowicie, czy w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy i nie były znane organowi, który wydawał decyzję. W niniejszej sprawie organ uznał, iż w sprawie nastąpiła jednak zmiana stanu faktycznego i pomimo związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., uznał, że wytyczne i ocena prawna z poprzedniego wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 391/17, go nie wiążą. Jako nową okoliczność faktyczną przyjęto wszczęcie, postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r. przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie, śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w czasie bliżej nieustalonym, ale nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości przez m.in. G. sp. z o.o. poprzez złożenie nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków krajowych oraz UE oraz wprowadzenie w błąd pracowników Agencji, co do rzeczywistej wysokości poniesionych kosztów inwestycyjnych i poniesienia szkody przez Agencję w kwocie nie niższej niż 21 302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 Kodeksu karnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana powyżej regulacja z art. 153 P.p.s.a. umożliwiała odstąpienie od zastosowania się przez organ od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, jedynie w przypadku gdy przepisy prawa uległyby zmianie. Tymczasem organ w sposób nieuprawniony przyjął, że ujawnienie nowej okoliczności faktycznej było wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, z pominięciem zaleceń z wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 391/17. Przepis art. 153 P.p.s.a. nie daje jednak możliwości odstąpienia od związania wynikającego z tej regulacji, w przypadku czy ujawnienia nowych okoliczności, które nawet nie oceniono jako istotne. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że organ bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie mógł odmówić zastosowania oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 391/17, w szczególności w kontekście istotnego w sprawie 5-letniego terminu przewidzianego art. 146 § 1 K.p.a., który upłynął od chwili doręczenia lub ogłoszenia spornej decyzji. W skardze kasacyjnie nie podważono stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ działając na podstawie art. 153 P.p.s.a. winien odnieść się do podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czyli nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, które istniały, ale nie były znane organowi w momencie wydawania decyzji. Wobec powyższego za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego nakazania organowi zbadanie oraz uzasadnienie, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. 3.2. Skarżący kasacyjnie organ powołując się na treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, stwierdził, że płatność która miała być dopiero przyznana także może ulec zawieszeniu. W konsekwencji organ wydał rozstrzygnięcie o zawieszeniu przyznania pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów dla Spółki, na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 oraz uchylił po wznowieniu decyzję organu o przyznaniu pomocy finansowej z dnia 16 października 2013 r., nr 9007/6450/112/13 w części dotyczącej pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycyjnych w wysokości 2 316 569,27 zł. Z kolei Sąd pierwszej instancji wytknął, że wskazywany przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 w dacie wydawania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał, bo został zastąpiony od 1 czerwca 2017 r. przez Rozporządzenie Delegowane Komisji(UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. Zwrócono także uwagę, że przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 zastępujący art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 pełni taką samą rolę zabezpieczenia prawidłowego wydatkowania funduszy unijnych i dotyczy sytuacji gdy płatność została przyznana, lecz jeszcze nie wypłacona oraz w czasie postępowania o przyznanie płatności, przy czym nie dotyczy to płatności już wypłaconej, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane. Skarżący kasacyjnie organ nie podważył stanowiska przedstawionego w zaskarżonym wyroku, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 odnosi się do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, co skutkuje bezzasadnością zarzutu błędnej wykładni powyższej regulacji. Innymi słowy organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej, która istnieje od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie daje możliwości na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłat", skoro rozporządzenie nr 543/2011 zawierało art. 123, regulujący warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie organu art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie daje podstaw do "zawieszenia podstawy prawnej do wypłaty", w skutkach zbliżone do zawieszenia postępowania. Przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie może także stanowić podstawy do zawieszenia postępowania wznowieniowego, albowiem celem instytucji wznowienia postępowania, przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, które w dalszej perspektywie umożliwiłoby odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. 3.3. Mając na uwadze bezzasadność zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., za pozbawione podstaw uznano pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną organu jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz Spółki, na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). M. Bejgerowska B. Fischer M. Kowalski