I GSK 1816/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 228/20 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 228/20, oddalił skargę A. S. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej: "organ") z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutu na postępowanie egzekucyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2 Konstytucji RP przez jego nieuwzględnienie wobec naruszenia prawa przez organ państwa polegającego na dochodzeniu wygasłej należności; 2. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: a) art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że skarżąca w sposób niewątpliwy otrzymała tytuł wykonawczy w dniu [...] maja 2011 r., pomimo jej oświadczenia, że nie otrzymała tych tytułów, a doręczenie nastąpiło w trybie art. 43 k.p.a. i było wadliwe, b) art. 77 § 1 k.p.a. przez nieustalenie przedawnienia zobowiązania skarżącej wskutek umorzenia postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Nowa Huta w 2013 r. znak: [...] i [...]. c) art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm. – dalej: "u.p.e.a.") przez nieuwzględnienie materialnego skutku wygaśnięcia należności wskutek przedawnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że jak już wyżej wskazano, zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny być powołane z konkretnymi regulacjami zawartymi w p.p.s.a., gdyż w pierwszej kolejności kwestionowane jest orzeczenie sądu administracyjnego, a ten sąd kontroluje legalność zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, stosując procedurę sądowoadministracyjną. Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, tzw. normy odniesienia (w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 151 p.p.s.a.). Normami tymi nie są przepisy prawa materialnego lub k.p.a., które stanowią podstawę działania organów administracji publicznej. Całość tych przepisów tworzy z kolei tzw. normy dopełnienia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., sygn. I GSK 105/19). Naruszenie norm odniesienia przez sąd I instancji polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego powiązania norm dopełnienia z normami odniesienia. Mając jednak na względzie uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzić należy, że sam fakt niepowiązania przepisów procedury stosowanej przed organami z przepisami p.p.s.a. nie powoduje po stronie NSA niemożności rozpoznania skargi kasacyjnej. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA. W przepisie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. ustawodawca, w ramach wymogów jakie zawierać powinien tytuł wykonawczy, określił pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany ma zatem ustawowo zakreślony termin 7 dni na zgłoszenie do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który liczony jest od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Termin ten ma charakter terminu zawitego bowiem od jego dochowania zależy powstanie uprawnienia do wniesienia zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, że wniesienie zarzutów po terminie, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa (przepisy prawa), którego interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wniesienie zarzutów po terminie jest natomiast okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaaprobowanego przez WSA, skarżącej doręczono tytuł wykonawczy w dniu [...] maja 2011 r., natomiast zarzut został wniesiony w dniu [...] października 2019 r. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy wskazać, że skuteczność tego rodzaju zarzutów uzależniona jest od wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Mając jednak na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne wskazać, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zalegającego w aktach administracyjnych (k. 78) wynika, że przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy została wydana matce skarżącej, tj. pełnoletniemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi, a zatem w trybie zastępczego doręczenia, o którym mowa w art. 43 k.p.a. Zarzut sformułowany w pkt 2 lit. a) skargi kasacyjnej jest więc bezpodstawny. Zarzuty sformułowane w pkt 2 lit. b) i c) również nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Jak już wyżej wyjaśniono, tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. Nieusprawiedliwiony jest także odrębnie podniesiony zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można twierdzić o naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawa w sytuacji, gdy skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie określonym ustawą. Ponadto skarżącej przysługiwało prawo do złożenia wniosku o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., z którego to uprawnienia skorzystała. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).