II SA/Wa 1010/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] lutego 2020 r. postanowienie nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez K. N. od rozkazu personalnego [...] Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymującego w mocy opinię służbową Dyrektora [...] w [...] z dnia [...] września 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w dniu [...] września 2019 r. Dyrektor [...] w [...] wydał opinię służbową, z którą opiniowany K. N. zapoznał się w dniu [...] września 2019 r. Od wymienionej opinii policjant wniósł odwołanie do [...] Wyższej Szkoły Policji w [...], który powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii. Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] [...]Wyższej Szkoły Policji w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową. W dniu [...] stycznia 2020 r. do Wyższej Szkoły Policji w [...] wpłynęło odwołanie K. N. od rozkazu personalnego [...] Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. W odwołaniu funkcjonariusz wskazał, że nie zgadza się z rozkazem personalnym, ponieważ organ nie dopełnił staranności, bezstronności i rzetelności w postępowaniu w sprawie opiniowania służbowego. Wnioski dowodowe strony były odrzucane lub nierozpatrywane. KGP w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. wskazał, że odwołanie, w myśl art. 127 § 1 k.p.a., przysługuje od decyzji wydanej w I instancji. Niedopuszczalne jest przy tym odwołanie od czynności organu administracji publicznej, której nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Ustalenie natomiast czy dane rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Pod terminem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia indywidualnie oznaczonemu adresatowi uprawnienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Przez decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym rozumie się władczą, jednostronną wypowiedź organu administracyjnego sformułowaną na podstawie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, kształtującą bezpośrednio sytuację prawną indywidualnie oznaczonego adresata przez przyznanie lub odmowę przyznania uprawnienia albo nałożenia obowiązku lub uprawnienia. Sposób załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy prawa materialnego, a forma decyzji administracyjnej musi wynikać z przepisów prawa. Tymczasem opinia służbowa nie jest sporządzana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Opinia służbowa stanowi ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Opinia służbowa nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a sama procedura opiniowania nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów tej ustawy, które nie będą miały, nawet pomocniczo, zastosowania. Opinia służbowa wydana przez bezpośredniego przełożonego policjanta, który w tym postępowaniu nie jest organem administracji publicznej, stanowi akt wewnętrzny, kierowany do podmiotów znajdujących się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostających w stosunku zależności służbowej i jest aktem wynikającym z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. Wewnętrzny charakter aktu wyklucza możliwość zakwalifikowania opinii służbowej jako decyzji administracyjnej. Poddanie sporządzonej opinii w drodze odwołania kontroli wyższego przełożonego ([...] Wyższej Szkoły Policji w [...]) nie zmienia wewnętrznego charakteru postępowania, ani charakteru wydanego w wyniku odwołania aktu. W dalszym ciągu toczy się ono w ramach struktury organizacyjnej Policji i nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu przyjąć należy, że skoro postępowanie w sprawie wydania opinii służbowej w Policji nie jest postępowaniem administracyjnym i nie mają do niego zastosowania zasady wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jakiekolwiek działania przełożonych policjanta podejmowane w toku tej procedury (również na etapie odwoławczym), nie będą odbywały się w formie decyzji bądź postanowienia, od których przysługiwać będzie odwołanie lub zażalenie w administracyjnym toku instancji. K. N. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego [...] Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymującego w mocy opinię służbową Dyrektora [...] w [...] z dnia [...] września 2019 r. Wskazany rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje środek zaskarżenia. Konieczne jest zatem, zdaniem organu, stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania. K. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. Skarżący podkreślił, że organ nie dopełnił staranności, dokładności i rzetelności w ramach toczącego się postępowania w sprawie opiniowania. Składane wnioski dowodowe były przez organ odrzucane. Skarżący podkreślił, że w miesiącach poprzedzających opiniowanie służbowe realizował swoje obowiązki służbowe na najwyższym poziomie. Jego osiągnięcia zostały nagrodzone przez [...] M. F. [...] Wyższej Szkoły Policji w [...] rozkazem o okresowym podwyższeniu dodatku służbowego za wzorowe wykonywanie zadań służbowych. Podkreślił też, że od sierpnia 2019 r. w trakcie postępowania dotyczącego opinii służbowej był wielokrotnie poddawany ciągłemu naciskowi psychicznemu, wielokrotnym próbom nacisku werbalnego i pozawerbalnego. Był zmuszany przez obecnego [...] do odejścia ze służby w Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga K. N. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Komendanta Głównego Policji, którym kontrolowany organ działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od rozkazu personalnego nr [...] [...] Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymującego w mocy opinię służbową Dyrektor [...] w [...] z dnia [...] września 2019 r. Dodać należy, iż rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wydany został między innymi w trybie § 7 oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 883 ze zm.). Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił natomiast art. 134 k.p.a., zgodnie z którym odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle przepisu 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Przykładowo odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania (zażalenia) przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji trafnie uznał, iż zachodzi przesłanka przedmiotowa niedopuszczalności odwołania, albowiem rozkaz personalny nr [...] [...] Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymujący w mocy opinię służbową, wydany w trybie § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów nie jest decyzją administracyjną. Odnosząc się do kwestii charakteru prawnego wskazanego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 grudnia 2011 r. podjął dwie uchwały, w których analizował dopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Szefa ABW o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej.(uchwała z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/11, dostępna w CBOSA) oraz dopuszczalność wniesienia skargi na postanowienie dyrektora zakładu karnego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza Służby Więziennej opinii służbowej, wydanego na podstawie § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (uchwała z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11, dostępna w CBOSA). W obydwu wskazanych uchwałach NSA przyjął, iż opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę- stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej (por. uchwałę z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/11). Z kolei w sprawie I OPS 2/11 NSA stwierdził, iż elementy z jakich powinna składać się opinia, wskazują więc, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną bezpośredniego przełożonego o wykonywaniu obowiązków służbowych przez podległego funkcjonariusza, obejmującą dość długi okres pełnienia służby (nie rzadziej niż co 4 lata). Wprawdzie do formułowania tej oceny służą także dokumenty znajdujące się w aktach osobowych (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), lecz ocena taka zawsze będzie wynikiem nie pozbawionego subiektywizmu przekonania bezpośredniego przełożonego o sposobie pełnienia służby, postawie i cechach osobowych funkcjonariusza, umiejętnościach oraz predyspozycjach do pełnienia służby na danym stanowisku. Opinia nie wnosi bezpośrednich zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej. Zawarte w opinii wnioski co do przydatności funkcjonariusza do służby lub do zajmowania stanowiska i wywiązywania się z obowiązków służbowych w żadnym razie nie stanowią rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie i nie można uznać ich za wywołujące skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia więc tak w zakresie ocen, jak i wniosków w niej zawartych stanowi jedynie akt wewnętrzny, adresowany przez bezpośredniego przełożonego do podległego mu funkcjonariusza, nie wywierający skutków prawnych w sferze stosunku służbowego. NSA podkreśla ponadto, iż w art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników wyłączone zostało stosowanie przepisów k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowiłyby inaczej. W dalszej części uzasadnienia uchwały wydanej w sprawie I OPS 2/11 NSA podkreślił, iż nie jest trafny pogląd, aby dalsze stadium postępowania, to które ma miejsce po wniesieniu odwołania od opinii, zmieniało charakter tego postępowania, stając się indywidualną sprawą w rozumieniu k.p.a., której przedmiotem jest kontrola prawidłowości sporządzania opinii przez uprawniony do tego organ administracji. NSA zwrócił uwagę na decydujący w tej kwestii aspekt materialny sprawy, nie zaś wyłącznie formalny. W dalszym ciągu postępowanie to ma charakter wewnętrzny i toczy się w ramach struktury organizacyjnej Służby Więziennej z udziałem podmiotów pozostających w zależności służbowej. Nowy podmiot tego postępowania – wyższy przełożony – rozpoznając odwołanie wydaje postanowienie (§ 8 ust. 1 rozporządzenia), w którym utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla ją. Sytuację funkcjonariuszy regulują zarówno indywidualne akty o charakterze zewnętrznym, odpowiadające cechom decyzji, a więc w sposób jednostronny i władczy, określające status funkcjonariusza, jego obowiązki lub uprawnienia i wywołujące skutki "na zewnątrz", o czym była mowa wyżej, jak również akty o charakterze wewnętrznym. Te ostatnie nie tylko nie mają adresata usytuowanego na zewnątrz struktury organu, lecz także nie wywołują skutków w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Sporządzenie opinii, będącej wyrazem oceny przełożonego co do postawy, sposobu pełnienia służby, przydatności na zajmowanym stanowisku oraz perspektyw awansu, nie wykracza poza sferę wewnętrzną działania Służby Więziennej. Również kontrola prawidłowości sporządzonej opinii, czy to spowodowana odwołaniem, czy też podjęta z urzędu nie wykracza poza sferę zależności zachodzącej pomiędzy przełożonymi a podwładnymi w ramach wykonywania obowiązków służbowych. Argument o istnieniu zależności wzmacnia uprawnienie do działania wyższego przełożonego w ramach nadzoru, czyli z urzędu. Cechą charakterystyczną aktów administracyjnych wewnętrznych jest to, iż są one kierowane do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów pozostających w stosunkach zależności służbowej i osobowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt. Klasycznym aktem administracyjnym wyłączonym na podstawie art. 5 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jest polecenie służbowe, przybierające najczęściej formę aktu o charakterze indywidualnym (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 99). Uznając, iż przedstawione powyżej poglądy zachowują swą aktualność w odniesieniu do aktów podjętych w ramach opiniowania służbowego policjantów, stwierdzić należy, iż zarówno opinia służbowa z dnia [...] września 2019 r., jak i rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. mają charakter aktu administracyjnego wewnętrznego, a w związku z tym nie mają cech decyzji administracyjnej. Od podjętego zatem w trybie § 7 i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów rozkazu personalnego utrzymującego w mocy opinię służbową z dnia [...] września 2019 r. nie przysługuje odwołanie w trybie k.p.a., gdyż jest to akt administracyjny o charakterze wewnętrznym. Wobec powyższego organ trafnie – w oparciu o przepisy art. 134 k.p.a. – stwierdził niedopuszczalność odwołania od tego aktu. Mając na względnie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.