II SA/Wa 881/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Towarzystwa [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Towarzystwa [...] na rzecz Gminy C. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Gmina C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Stowarzyszenia Towarzystwo [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. (nr[...]) o odmowie udostępnienia Gminie C. informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem z [...] stycznia 2020r. W zaskarżonej decyzji Towarzystwo [...] podało, że we wniosku z [...] stycznia 2020 r. Gmina C. zwróciła się o: wskazanie Urzędów Gmin/Miast, z którymi Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w C. (prowadzone przez Stowarzyszenie), zawarło umowę na przyjęcie psów w 2020 r., podanie dokładnej ilości wszystkich psów przyjętych do schroniska w 2019 r. z poszczególnych Urzędów Gmin/Miast oraz ilości psów przekazanych do adopcji, podanie ilości psów przyjętych do Schroniska od prywatnych właścicieli i firm (bez udziału Urzędów Gmin/Miast) w 2019 r., podanie łącznego dochodu Schroniska uzyskanego w 2019 r. z podziałem na dochód uzyskany z Urzędów Gmin/Miast oraz pozostałe, podanie łącznych wydatków poniesionych przez Schronisko w 2019 r. z podziałem na wynagrodzenia z tytułu umów cywilno-prawnych oraz koszty utrzymania i wyżywienia zwierząt, podanie ilości psów przebywających w Schronisku w dniu złożenia wniosku. W piśmie z 17 lutego 2020 r. Towarzystwo [...] poinformowało Gminę C., że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną i wezwało do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia (bez wskazania terminu). Towarzystwo podało, że w związku z koniecznością "uzyskania uzasadnienia" wniosku, sprawa zostanie rozpoznana do dnia 1 kwietnia 2020 r. Wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na to pismo. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Towarzystwo [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) oraz art. 104 § 1 k.p.a., odmówiło Gminie C. udostępnienia żądanej udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Towarzystwo stwierdziło, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku, ponieważ informacje objęte tym wnioskiem stanowią informację przetworzoną, zaś wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gmina C. w skardze na tę decyzję zarzuciła, że Towarzystwo nieprawidłowo przyjęło, że informacja objęta jej wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. stanowi informację przetworzoną. Zdaniem strony skarżącej, wnioskowane informacje stanowią informację "zwykłą" (prostą), którą Towarzystwo może i powinno przekazać bez konieczności podejmowania dodatkowych działań. W uzasadnieniu skargi Gmina powołała się na art. 2 ust.1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdziła, że w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie takiej informacji jako przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jej przygotowanie wymaga odnalezienia odpowiednich dokumentów, sporządzenia ich kopii i anonimizacji, nawet jeśli jest to czasochłonne i wiąże się ze zwiększonym nakładem środków osobowych (wyrok WSA w Gorzowie z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 812/19). Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1056/18). Informacją przetworzoną jest więc informacja opracowana przez podmiot zobowiązany, przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy. NSA w wyroku z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 997/18 zwrócił uwagę, że suma informacji prostych stanowi informację przetworzoną, ale wówczas, gdy szeroki zakres wniosku wymaga od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, podjęcia nadzwyczajnych działań (np. zgromadzenia czy przekształcenia, anonimizacji dużej ilości dokumentów), zakłócających i utrudniających normalny tok jego funkcjonowania. Skarżąca Gmina zarzuciła, że Towarzystwo w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniło, jakie przesłanki wzięło pod uwagę kwalifikując sporną informację jako informację przetworzoną. Jest oczywiste, że każde udostępnienie informacji publicznej wymaga pewnego działania, jednak nie każde kwalifikuje się do uznania za informację przetworzoną. Gmina stwierdziła, że informacje, o które wnioskuje są informacjami podstawowymi dla podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Skarżąca dodała, że w przeszłości składała identyczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej i były one traktowane przez Gminę jako informacja prosta (strona skarżąca dołączyła do skargi odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 2017 r. ). Towarzystwo [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Towarzystwo wyjaśniło m. in., że nie dysponuje gotowymi informacjami, których domaga się skarżąca, gdyż nigdy nie były jej potrzebne do prowadzenia działalności. Powołało się na orzecznictwo dotyczące informacji przetworzonej i podniosło m. in. że sporządzenie wnioskowanej informacji wymagałoby dużego nakładu pracy (analizy różnych dokumentów), co wiązałoby się z koniecznością zatrudnienia dodatkowej osoby celem opracowania żądanej informacji publicznej. Stowarzyszenie dodało, że w 2017 r. udostępniło skarżącej Gminie "podobny zakres informacji", niemniej wymagało to od niej "dużego nakładu pracy po normowanym czasie pracy", analizy dużej liczby dokumentów, gdy tymczasem "nie posiada zasobów ludzkich do tego typu działania, gdyż głównym celem jej działania jest ochrona zwierząt". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W kontrolowanej decyzji Towarzystwo [...] przyznało, że żądane przez skarżącą Gminę C. informacje stanowią informację publiczną oraz że jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. W ocenie Towarzystwa informacje te nie mogą być udostępnione skarżącej, ponieważ nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie ich przetworzenia. W rozpatrywanej sprawie nie jest zatem sporne, że Towarzystwo [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu, a informacje objęte wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2020 r. mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niemniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niejako tytułem uzupełnienia zauważa, że Stowarzyszenie Towarzystwo [...], ma status organizacji pożytku publicznego i jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądane informacje, dotyczą, jak wynika ze Statutu Stowarzyszenia, realizacji przez Stowarzyszenie zadań na rzecz ochrony zwierząt, a więc zadań publicznych. Z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638) wyraźnie wynika, że cele publiczne określone w tej ustawie spełnione są przez organizacje pożytku publicznego, których działalność statutowa mieści w sobie zadania z zakresu ochrony zwierząt. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, współdziałając w tym zakresie z odpowiednimi instytucjami i organizacjami. Z kolei stosownie do art. 3 ustawy, właściwe organy administracji rządowej i samorządowej współdziałają m. in. z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2019/16). Zdaniem Towarzystwa [...], żądane przez Gminę C. informacje stanowią informację przetworzoną, a skarżąca nie wykazała w jakim zakresie jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W ocenie Sądu, Towarzystwo [...] nie wykazało w sposób dostateczny w uzasadnieniu decyzji, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Pod tym względem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Dokonując oceny "charakteru" informacji publicznej (prosta czy przetworzona) należy mieć na uwadze, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, natomiast wszelkie wyjątki od tej zasady należy rozumieć wąsko. Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy też jest informacją prostą należy zawsze do organu, który nie może poprzestać na lakonicznym odwołaniu się do tez zawartych w orzecznictwie, definiujących pojęcie informacji przetworzonej. Nalży dodać, że odpowiedź na skargę z oczywistych powodów nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały - informacje znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 33/15). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenia rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu). A więc również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11). Jeżeli więc udostępnienie informacji prostych wymagałoby analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, to działania takie, z uwagi na wymagany nakład pracy, czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, stanowią podstawę przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W tej sytuacji należy wykluczyć, by wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych - analiz, obliczeń, zestawień, czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Należy zwrócić uwagę, że Gmina domaga się udzielenia informacji odnośnie urzędów z którymi Schronisko zawarło umowę na przyjęcie psów w 2020 r., ilość psów przyjętych do schroniska z poszczególnych Urzędów oraz od prywatnych właścicieli, ilości psów przekazanych do adopcji w 2019 r., ilości psów przebywających obecnie w Schronisku, ale także informacji o dochodach Schroniska w 2019 r. (z podziałem na źródła) i wydatkach (z podziałem na wynagrodzenia z tytułu umów cywilno-prawnych, kosztów utrzymania i wyżywienia zwierząt). Nie można więc wykluczyć, że w tej sytuacji uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji może się wiązać z koniecznością przetworzenia posiadanych dokumentów księgowych posiadanych przez organ i dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień. Przy uwzględnieniu, że czynności te dotyczyłyby znacznej ilości dokumentów nie można też wykluczyć, że informację w tym zakresie należałoby zakwalifikować do informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Towarzystwo [...] nie podało jednak niezbędnych informacji umożliwiających udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie. Należy jednocześnie dodać, że problemy kadrowe oraz organizacyjne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, nie mogą obciążać podmiotu czyniącego użytek ze swojego prawa do informacji publicznej, gwarantowanego konstytucyjnie, a tym bardziej przemawiać za przyjęciem, że żądaną informację należy zaliczyć do informacji publicznej przetworzonej. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Gminy C. za uzasadnioną. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i te naruszenia wypełniają, zdaniem Sądu, dyspozycje przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Towarzystwo [...] rozpatrując ponownie tę sprawę zobowiązane będzie do dokonania oceny "charakteru" żądanych informacji, mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w niniejszym wyroku. W przypadku zakwalifikowania spornych informacji jako informacji przetworzonej, jest zobowiązane ocenić, czy Gmina wykazała szczególnie istotny interes uzasadniający dokonanie przetworzenia, wzywając uprzednio stronę do wykazania interesu uzasadniającego to przetworzenie w wyznaczonym terminie. W ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winien wskazać na wszystkie okoliczności uzasadniające zajęcie takiego stanowiska, w szczególności wyżej wymienione. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie powołanych wyżej przepisów, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 5 listopada 2020 r. wydane na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.