IV SA/Wr 677/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr SKO 4103/809/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Decyzją z 13 grudnia 2022 r. (8409/DW/2022) wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha przez Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu odmówiono G. J. (dalej: skarżąca) wypłaty dodatku węglowego. W uzasadnianiu wskazano, że w deklaracji CEEB wypełniono część B, budynki i lokale niemieszkalne. Natomiast we wniosku z 14 września 2022 r. skarżąca podała, że gospodarstwo domowe jest wieloosobowe, głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe. Od decyzji tej skarżąca wywiodła odwołanie podnosząc, że we wniosku podała adres [...] w W., pod którym jest zameldowana. Obiekt wchodzi w skład gospodarstwa domowego i jest ogrzewany kotłem węglowym generacji Klimosz klasy 5. Decyzją z 20 lutego 2023 r. (4103/139/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO), po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji organu I instancji, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu SKO podniosło, że wobec występujących w sprawie nieścisłości ustalenia wymaga, gdzie skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe. SKO podkreśliło, że skarżąca podaje dwa adresy, raz [...], innym razem [...]. Deklaracja CEEB dotyczy [...]. W piśmie przewodnim organu I instancji z 16 stycznia 2022 r. wskazano natomiast, że adres wypełniającego formularz jest inny niż adres budynku, lokalu którego dotyczy formularz tj. "ul. [...]" W. Dlatego też, w ocenie SKO, organ I instancji winien przeprowadzić wywiad środowiskowy i ustalić gdzie znajduje się miejsce zamieszkania skarżącej, w którym prowadzi gospodarstwo domowe. Pismem z 20 marca 2023 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Wałbrzychu wystąpił do skarżącej o umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W tym celu wniósł o kontakt telefoniczny, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W pouczeniu wskazano, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spowoduje pozostawienie wniosku o dodatek węglowy bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 k.p.a. Pismo zostało skutecznie doręczone siostrze skarżącej (I. J.) w dniu 6 kwietnia 2023 r. (k. 15 akt administracyjnych). W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo do odbioru korespondencji przez siostrę skarżącej. Pismem z 6 kwietnia 2023 r. zaadresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu skarżąca podniosła, że w pismach kierowanych do Ośrodka i SKO, w sposób wyczerpujący zostało wyjaśnione zagadnienie dotyczące miejsca prowadzenia gospodarstw domowego, jak i nieścisłości dotyczącej numerologii w adresie. Z rozmowy telefonicznej z 17 listopada 2022 r. wynikało, że zostały podjęte czynności – czyli przeprowadzony był wywiad środowiskowy. Pismem z 14 kwietnia 2023 r. (MOPS.DS.505/8409/DW/2022) Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Wałbrzychu zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku z 14 września 2023 r. o przyznanie dodatku węglowego bez rozpatrzenia z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Pismo to zostało doręczone skarżącej 8 maja 2023 r. W dniu 18 maja 2023 r. do SKO wpłynęło pismo skarżącej (data pisma 15 maja 2023 r.), w którym wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia wniosku. SKO pismem z 19 maja 2023 r. zwróciło się do skarżącej z zapytaniem, czy w związku z informacjami podanymi w piśmie z 15 maja 2023 r. wnosi o podjęcie czynności przez Kolegium, a jeżeli tak to jakich. W odpowiedzi, skarżąca w piśmie z 13 lipca 2023 r. podała, że oczekuje, iż jej pismo z 15 maja 2023 r. będzie potraktowane jako zażalenie, a zarazem wniosek o stwierdzenie nieważności zawiadomienia z 14 kwietnia 2023 r. Postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. (SKO 4103/809/2023) SKO w Wałbrzychu stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu SKO wskazało, że stosowanie do art. 127 § 1 k.p.a, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a w art. 141 § 1 k.p.a., że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z orzecznictwa sądowego wynika, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono środek zaskarżenia na pismo niestanowiące decyzji bądź postanowienia nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt. I SA/GI 1245/13 z 10 stycznia 2014r.). SKO podkreśliło, że następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty, to znaczy co do zasadności żądania zawartego we wniosku, a tym samym wykluczone jest kwestionowanie tej czynności w drodze odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też poprzez wywiedzenie zażalenia (wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt. IV SA/Wr 351/19). SKO podniosło, iż skoro pismo organu I instancji z 14 kwietnia 2023 r. nie jest ani decyzją ani postanowieniem, to nie przysługuje na nie środek odwoławczy i zgodnie z ww. przepisem należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Powyższe oznacza, jak podkreśliło końcowo SKO, że skarżącej nie przysługuje prawo zażalenia od pisma organu z 14 kwietnia 2023 r. Od niniejszego postanowienia skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając mu "naruszenie prawa i interesu prawnego". Skarżąca w skardze opisała przebieg zdarzeń związanych z wniesionym przez nią wnioskiem o dodatek węglowy i odniosła się (w szczególności) do nieprawidłowości, do których w jej ocenie doszło w ustaleniach organów, w tym w zakresie adresu wskazanej w deklaracji nieruchomości, czy też wywiadu środowiskowego, który jak wskazała, został już w sprawie przeprowadzony. Skarżąca wskazała również, że zawiadomienie o pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania z 14 kwietnia 2023 r. zostało jej doręczone 8 maja 2023 r., a nie 8 marca 2023 r. jak wskazało w zaskarżonym postanowieniu SKO. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze. zm), dalej: k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Faktyczną podstawą kwestionowanego postanowienia było natomiast to, że zażalenie skarżącej zostało wniesione od pisma z 14 kwietnia 2023 r., w którym to organ I instancji pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej o dodatek węglowy. Powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego określa warunki konieczne, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, to jest dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 850/20). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że omówiony powyżej przepis art. 134 k.p.a. znajduje zastosowanie – również w odniesieniu do zażaleń – zgodnie bowiem z treścią art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zaważywszy na treść skargi, w której skarżąca tak de facto skoncentrowała się na nieprawidłowych jej zdaniem ustaleniach organów, w szczególności w zakresie adresu wskazanej w deklaracji nieruchomości, czy też wywiadu środowiskowego, który jak wskazała został już przeprowadzony, podkreślenia wymaga, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że zażalenie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności zażalenia, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów. Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego 14 września 2022 r. Decyzją z 13 grudnia 2022 r. (8409/DW/2022) Prezydenta Miasta Wałbrzycha odmówiono jej wypłaty dodatku węglowego. Niniejsza decyzja została jednak uchylona decyzją z 20 lutego 2023 r. (4103/139/2023) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej; SKO), które po rozpoznaniu odwołania, przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Przekazując sprawę SKO – wobec okoliczności, że skarżąca podała dwa adresy, raz [...], innym razem [...], a deklaracja CEEB dotyczy [...] – zobowiązało organ I instancji do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, celem ustalenia gdzie znajduje się miejsce zamieszkania skarżącej, w którym prowadzi gospodarstwo domowe. Wypełniając zalecenia SKO, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Wałbrzychu pismem z 20 marca 2023 r. wystąpił do skarżącej o umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W tym celu wniósł o kontakt telefoniczny, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W pouczeniu wskazano, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spowoduje pozostawienie wniosku o dodatek węglowy bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 k.p.a. Pismo zostało skutecznie doręczone siostrze skarżącej (I. J.) w dniu 6 kwietnia 2023 r. (k. 15 akt sądowych), upoważnionej do odbioru korespondencji skarżącej. Pismem z 6 kwietnia 2023 r. zaadresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu skarżąca podniosła natomiast, że w pismach kierowanych do Ośrodka i SKO, w sposób wyczerpujący zostało (już) w jej ocenie wyjaśnione zagadnienie dotyczące miejsca prowadzenia gospodarstw domowego, jak i nieścisłości dotyczącej numerologii w adresie. Z rozmowy telefonicznej z 17 listopada 2022 r. wynikało natomiast, że zostały podjęte czynności – czyli w sprawie był już przeprowadzony wywiad środowiskowy. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca skontaktowała się zatem ze wskazanym w wezwaniu pracownikiem socjalnym. Tym samym – wobec niewypełnienia przez skarżącą wezwania – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Wałbrzychu pismem z 14 kwietnia 2023 r. zawiadomił ją o pozostawieniu wniosku z 14 września 2024 r. o przyznanie dodatku węglowego bez rozpatrzenia. Jako podstawę zawiadomienia przywołano treść art. 64 § 2 k.p.a. W dniu 18 maja 2023 r. do SKO wpłynęło pismo skarżącej, w którym wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia jej wniosku, a następnie (na wezwanie organu) dookreśliła, że pismo to stanowi zażalenie na pismo SKO z 14 kwietnia 2023 r. w przedmiocie pozostawienia jej wniosku bez rozpatrzenia. W tych okolicznościach sprawy SKO słusznie przyjęło, że skoro pismo "organu I instancji z 14 kwietnia 2023 r. nie jest ani decyzją ani postanowieniem", to nie przysługuje od niego środek odwoławczy, a tym samym stosownie do art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie czynności, która nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale czynnością materialno-techniczną (uchwała 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że pismo z 14 kwietnia 2023 r. o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania stanowi "coś więcej" (czyli decyzję lub postanowienie), niż tylko czynność materialno-techniczną. Przepisy procedury administracyjnej, co do zasady rezerwują formę decyzji administracyjnej dla orzeczeń, załatwiających sprawę merytorycznie, a zatem rozstrzygających o prawach i obowiązkach jej adresata (art. 104 § 1 k.p.a.). W innych wypadkach, gdy ustawodawca dla rozstrzygnięcia przewidział formę decyzji administracyjnej, wskazał to wprost (art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a i , § 2 k.p.a.). Z analogicznych względów brak też jakichkolwiek podstaw, aby pozostawienie podania (pisma) bez rozpoznania uznać za postanowienie. A zażalenia przysługuje od postanowienia (art. 141 § 1 k.p.a.) Mając powyższe na uwadze uznać należy, że od pisma – w postaci zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglow-ego skarżącej nie przysługiwał środek prawny, czy to w postaci zażalenia, czy też odwołania. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a., co też uczynił. Z tych też powodów, Sąd nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Dlatego też, choć rację ma skarżąca, że zawiadomienie o pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania zostało jej doręczone 8 maja 2023 r., a nie tak jak wskazał organ 8 marca 2023 r., to w świetle ww. okoliczności, omyłka organu, w tym zakresie, w żaden sposób nie rzutowała na kierunek podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie posiada kompetencji do przyznania skarżącej dodatku węglowego. Natomiast jeżeli skarżąca chciała zakwestionować prawidłowość czynności materialno-technicznej, polegającej na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o przyznanie dodatku węglowego, to mogła to uczynić poprzez zastosowanie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu, po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co w przypadku skargi na bezczynność oznacza - uprzednie złożenie ponaglenia - zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a. W konsekwencji powyższego, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.