II OSK 2445/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. spółka komandytowa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 145/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. spółka komandytowa w K. na decyzję Nr ... Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2020 r. znak: ... w przedmiocie nakazania rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 145/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę B. Sp. z o.o. spółka komandytowa w K. na decyzję Nr ... Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2020 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki. B. Sp. z o.o. spółka komandytowa w K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na to, że realizowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy dopuszcza wykonywanie w stosunku do istniejących obiektów budowlanych takich robót budowlanych, jak m. in. przebudowa oraz odbudowa, a zrealizowane przez inwestora prace mają właśnie charakter odbudowy i przebudowy obiektu, 2) art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, przez błędne przyjęcie, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły budowę nowego obiektu budowlanego, a nie odbudowę i przebudowę istniejącego wcześniej budynku, 3) § 17 ust. 5 pkt 1 uchwały nr LXXXI1/1076/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" przez błędne uznanie, że przedmiotowy przepis wyklucza realizację robót budowlanych polegających na odbudowie obiektu budowlanego, 4) art. 81 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść strony, w tym w szczególności wątpliwości w zakresie parametrów budynku istniejącego pierwotnie na terenie działki nr ... obr. ... Ś., II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 81 a § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, przez oddalenie skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2020 roku, pomimo, że została ona wydana z naruszeniem w/w przepisów, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nieprawidłowe przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy w zakresie charakteru obiektu zrealizowanego przez inwestora, w tym w szczególności przez wskazanie, że budynek ten ma dwie kondygnacje nadziemnie, podczas gdy posiada on jedną kondygnację oraz poddasze, Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2020 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 maja 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany zrealizowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę, a wobec niezgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego nie podlegał on legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności wskazać należy na bezzasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 81a § 1 i 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z poszanowaniem reguł ustanowionych w powołanych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wszechstronny przedstawił podstawę faktyczną i prawną podjętego rozstrzygnięcia. Dokonana przez organ wojewódzki wyczerpująca ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła Sądowi Wojewódzkiemu na zaaprobowanie wszystkich ustaleń faktycznych istotnych dla kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że organ odwoławczy dysponował dokumentacją wystarczającą do określenia parametrów rozebranego budynku, w miejsce którego wybudowano nowy budynek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano, że istniejący wcześniej budynek murowany z cegły o powierzchni zabudowy 95 m² posiadał jedną kondygnację nadziemną, z dachem dwuspadowym. Natomiast nowy budynek o powierzchni zabudowy 92,11 m² ma dwie kondygnacje nadziemne z dachem dwuspadowym oraz kondygnację podziemną o powierzchni 208,3 m². Jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki, odnosząc się w uzasadnieniu wyroku do kwestii spornych trafnie stwierdził, że zarzut inwestora co do tego, iż poprzedni (stary) budynek był podpiwniczony, nie wynika z żadnego dołączonego do akt dokumentu, a w szczególności nie znajduje potwierdzenia w akcie notarialnym, na co wskazywała skarżąca Spółka. Słusznie też Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, że inwestor mógł zrobić dokumentację fotograficzną, celem uwidocznienia stanu budynku przed rozbiórką. Jeżeli więc sam zaniedbał udokumentowania istnienia piwnic w starym budynku, to nie może skutecznie podważać odmiennych ustaleń organu, wywiedzionych z dostępnej dokumentacji ewidencyjnej. Ponadto zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że nawet jeśli stary budynek był podpiwniczony, to nie sposób założyć, że piwnice były dwa razy większe, niż powierzchnia zabudowy w części nadziemnej. Sąd Wojewódzki należycie odniósł się również do ustaleń w zakresie kondygnacji nadziemnych wyjaśniając, iż druga kondygnacja nie stanowi poddasza użytkowego. W związku z zarzutem kasacyjnym podniesionym w tym przedmiocie należy zauważyć, że zawarte w aktach protokoły z czynności kontrolnych, szkic sytuacyjny z naniesionymi wymiarami obiektu, a zwłaszcza dokumentacja fotograficzna, ewidentnie wskazują na istnienie w nowym budynku dwóch kondygnacji w rozumienia wynikającym z definicji ujętych w przepisie §3 pkt 16 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. W rezultacie prawidłowe było wnioskowanie organów nadzoru, że działania inwestora nie stanowiły "odtworzenia istniejącego domu mieszkalnego", lecz budowę nowego obiektu, przekraczającego znacznie parametry poprzedniego budynku. Tym samym organy obu instancji dokonały właściwej kwalifikacji robót budowlanych, przyjmując, że zrealizowana inwestycja stanowi budowę nowego obiektu budowlanego, a nie odbudowę poprzedniego budynku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił prawidłową wykładnię przepisów art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego, przyjmując, że odbudowa polega na odtworzeniu istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. W takim stanie sprawy uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego w zakresie charakteru zrealizowanych robót budowlanych. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą wykładnią art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego zasadnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zrealizowane roboty budowlane nie stanowią odbudowy, bowiem nowy budynek stoi wprawdzie w tym samym miejscu, ale już nie na tym samym poziomie terenu, posiada rozległe piwnice wykraczające poza obrys budynku, dwie kondygnacje, jest inaczej zorientowany ścianami szczytowymi, ma inną kubaturę, inny kształt i układ funkcjonalny. Zaakcentować trzeba, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do rozumienia pojęcia "odbudowy" ma oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej, zgodnie z którą odbudowę stanowią roboty budowlane polegające na odtworzeniu istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2011 r. II OSK 1104/10, 24 lipca 2013 r. II OSK 2513, 13 lutego 2014 r. II OSK 2208/12). Ponadto Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn nie można było przedmiotowej inwestycji potraktować jako przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), a zatem nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji. Z podanych względów nie podlegał uwzględnieniu zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia przepisów art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego. Jako bezzasadne uznać należało w konsekwencji pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące przepisów art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz §17 ust. 5 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sudół Dominikański". Mianowicie mylnie w zarzucie podniesiono, iż według Sądu Wojewódzkiego wymieniona regulacja planu miejscowego wyklucza na danym terenie realizację robót budowlanych polegających na odbudowie obiektu budowlanego. Sąd Wojewódzki takiego stwierdzenia nie zawarł w uzasadnieniu wyroku, natomiast niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym wynikała z naruszenia zakazu lokalizacji nowych budynków (§11 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego). Skoro w §17 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego dopuszczono utrzymanie oraz prowadzenie robót budowlanych, z wykluczeniem rozbudowy i nadbudowy, to uznać należało, że budowa nowego budynku w sposób oczywisty naruszała to unormowanie. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki w konkluzji uzasadnienia wyroku trafnie wskazał, że fakt niezgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkował brakiem przesłanki do legalizacji obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji zasadne było oddalenie skargi na decyzję, którą orzeczono o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6