II OSK 1104/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1900/09 w sprawie ze skargi A. C.-P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną, Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1900/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C.-P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania. Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach w rzucie poziomym, po obrysie 5,50 m x 8,10 m, odbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w narożniku północno-zachodnim działki nr [...], położonej w Jastrzębiej Górze przy ul. [...], gmina Miasta Władysławowa. W uzasadnieniu wskazał, że w 2000 r. skarżąca, bez wymaganego pozwolenia na budowę, przeprowadziła w przedmiotowym obiekcie roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji dachu oraz wykonaniu ściany frontowej z bloczków gazobetonowych. Stwierdził też, że nie wykonała obowiązków stwarzających możliwość legalizacji przedmiotowych robót, nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2003 r., Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] października 2004 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego kontrolowana była w postępowaniu nieważnościowym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia jej nieważności, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1502/05, oddalił skargę na przedmiotową decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, oddalił skargę kasacyjną. We wniosku z dnia 10 lipca 2007 r., sprostowanym pismem z dnia 13 lipca 2007 r., skarżąca wniosła o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2004 r., Nr [...]. Po uchyleniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] października 2007 r., odmawiającego wznowienia przedmiotowego postępowania, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 150 § 1 i art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, 6, 7 i art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, wznowił postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił jego uprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od tej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca na dowód tego, że budynek, objęty nakazem rozbiórki, został odremontowany, a nie jak ustaliły w postępowaniu zwykłym organy nadzoru budowlanego odbudowany jako nowe dowody wskazała: zdjęcia przedmiotowego budynku sprzed okresu wykonywania robot budowlanych w 2001 r., plan ciągu komunikacyjnego stołówki na 50 osób, umowę najmu z dnia 23 kwietnia 1971 r., opinie techniczne oraz oświadczenie wykonawcy przeprowadzonego w 2001 r. remontu z dnia 5 lipca 2007 r. Mając to na uwadze stwierdził, iż przedstawienie opinii technicznej, dotyczącej konstrukcji budynku gospodarczego ze stycznia 2006 r. oraz ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego w aspekcie wykonanych prac budowlanych po roku 2000 z listopada 2007 r., nie wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, albowiem dowody te nie istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej. Przyjął ponadto, iż za istotne względem badanej decyzji nie mogą być uznane także fakty płynące z tych opinii, gdyż opinie bazują na materiałach, które w głównej mierze pochodzą z okresu sprzed decyzji ostatecznej i wydanych w sprawie spornej inwestycji wyroków sądów administracyjnych, znanych i ocenianych zarówno przez organy, jak i sądy, orzekające w tej sprawie. Organ wskazał również, iż treść opinii stanowi w istocie odmienną ocenę stanu faktycznego od tej przeprowadzonej w decyzji ostatecznej. Odmienna interpretacja, ocena dowodów i stanu faktycznego ustalonego w dotychczasowym postępowaniu przez ekspertów, nie może prowadzić natomiast do uchylenia tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, także oświadczenie wykonawcy remontu – M. M. z dnia 5 lipca 2007 r., z treści, którego wynika, że w 2001 r., wykonywał on prace remontowe bez zmiany i naruszenia konstrukcji obiektu, nie spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa z tych samych przyczyn, co powyższe opinie, albowiem jest tylko subiektywną oceną. Organ odwoławczy stwierdził również, że do uchylenia decyzji ostatecznej nie prowadzą ponadto przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 6 i 7 kpa, gdyż ani przedmiotowa decyzja nie została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (pkt 6), ani też organ nadzoru budowlanego nie rozstrzygał we własnym zakresie zagadnienia wstępnego w trybie art. 100 § 2 kpa (pkt 7). W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła, że organ ten z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa nie dokonał analizy jej argumentacji i przedstawionych dowodów. Organ nie przeprowadził oceny sprawy pod względem merytorycznym, a jedynie ograniczył się do oceny sprawy pod względem formalnym. Skarżąca podniosła, że wnosząc o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa przedstawiła zdjęcie budynku będącego przedmiotem postępowania pochodzące sprzed 2000 r., które wystarczy porównać z rysunkiem z protokołu wizji, aby stwierdzić, że ustalenia organu co do istnienia na jej działce budynku typu Brda lub Wierzyca były niezgodne ze stanem faktycznym. Przedstawione zdjęcie w sposób jednoznaczny wykazuje bowiem, że na jej działce nie było budynku tego typu, a jedynie budynek, który posiada rozmiary i kształt takie same jak ten istniejący do dnia dzisiejszego. W konsekwencji, dowód w postaci zdjęcia budynku, do którego organy nie ustosunkowały się, jest niewątpliwie dowodem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skarżąca dodała, że przedstawiła ponadto dwie opinie techniczne nie jako nowy dowód w sprawie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ale na dowód tego, że przedstawione zdjęcie nie przedstawia budynku typu Wierzyca lub Brda, ale budynek o indywidualnym rozwiązaniu projektowym oraz na fakt, że obecny budynek jest tożsamy z budynkiem istniejącym na jej działce przed 2000 r. oraz, że w budynku tym nie wykonano robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji, a tym bardziej, że nie jest to budynek, który jak twierdzą organy został odbudowany. Skarżąca wskazała, że przedstawiła ponadto: Plan ciągu produkcyjnego stołówki na 50 osób, [...]"[...]" oraz umowę najmu z dnia 23 kwietnia 1971 r. w celu wykazania, że ustalenia organu zawarte w decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2003 r., że "obiekt ten nie tworzył całości z pozostałą zabudową gospodarczą, co nastąpiło po wykonanej przebudowie" są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Dokumenty te potwierdzają bowiem, że przedmiotowy budynek od samego początku był powiązany z pozostałą zabudową i stanowił stołówkę, połączoną z kuchnią znajdującą się w sąsiednim budynku. Skarżąca stwierdziła, że przedstawiła jeszcze inne dowody, które samoistnie, rzeczywiście nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania, ale w połączeniu z trzema dokumentami (zdjęciem, planem ciągu produkcyjnego i umową najmu) bez wątpienia są dowodami, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W ocenie skarżącej, w ich świetle w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51, a nie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie ustosunkował się również do zarzutu, że decyzja rozbiórkowa I instancji została wydana bez otrzymania od Burmistrza Miasta Władysławowa zaświadczenia o zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało charakter zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Przed rozprawą, w uzupełnieniu skargi, skarżąca przedłożyła dwa pisma procesowe z dnia 11 i 12 stycznia 2011 r. Ponadto podczas rozprawy złożony został przez pełnomocnika skarżącej, załącznik do protokołu, w którym stwierdzono, że w przypadku braku uchylenia zaskarżonej decyzji dojdzie do naruszenia prawa skarżącej do dobrej administracji oraz do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jej sprawy przez nie tylko niezawisły, ale i bezstronny Sąd i zmusi skarżącą do rozważenia konieczności poszukiwanie sprawiedliwości poza konstytucyjnymi organami Państwa Polskiego szczególnie, że organy zasłaniając się przyczynami formalnymi, odmawiają merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, odpowiadają prawu, oddalił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie podniósł, iż przedmiotowe decyzje zapadły w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] października 2004 r. Podkreślił, iż właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145a kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych, określonych w art. 146 kpa. Wskazał, iż pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. W ocenie Sądu, wniosek skarżącej o wznowienie postępowania spełnia kryteria formalne uzasadniające wznowienie postępowania. Wbrew zarzutom skarżącej, po zbadaniu skargi pod względem formalnym, doszło też do jej merytorycznego rozpoznania. Sąd zauważył, iż wniosek skarżącej oparty został na przepisach art. 145 § 1 pkt 5, 6, 7 kpa. Mając to na uwadze, wskazał, iż art. 145 § 1 pkt 5 kpa może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, istniały one w dniu wydania decyzji ostatecznej i po trzecie, nie były znane organowi, który wydał decyzję. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że przedłożone z wnioskiem o wznowienie postępowania ekspertyzy nie są dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji ostatecznej, a zatem nie są dowodami, o których stanowi omawiany przepis. Dodatkowo zauważył, iż gdyby przyjąć, że skarżąca powołała się we wniosku na nowe okoliczności faktyczne, których ujawnienie było rezultatem ujawnienia się tych dowodów, to i tak nie mogłyby być one brane pod uwagę, bowiem nie dotyczyły faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W ocenie Sądu, okoliczności i dowody wskazane przez skarżącą służyły bowiem podtrzymaniu jej tez prezentowanych już we wcześniejszych postępowaniach. W okolicznościach niniejszej sprawy, uznał tym samym, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że przedmiotowe dokumenty i okoliczności nie mogą w zderzeniu z ustaleniami postępowania zwykłego oraz nieważnościowego i jego sądową kontrolą zmienić ustalenia, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej. Sąd przypomniał ponadto, że skarżąca nie wykonała czynności, które mogłyby skutkować podjęcie procedury legalizacyjnej. Powołując się na podjęty w sprawie nieważnościowej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, iż w wyroku tym Sąd stwierdził, iż jedynie mur kamienny stanowiący jedną z przegród zewnętrznych obiektu, objętego nakazem rozbiórki, zbudowany został przed 1 stycznia 1995 r., natomiast pozostała część tego obiektu została zbudowana samowolnie w latach 2000-2001. Skarżąca, dokonując "remontu" w jej pojęciu, faktycznie burzyła i stawiała nowe elementy budynku (dach, krokwie, ściany), traktując to ciągle jako "remont" w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, co jednak nie było już remontem w rozumieniu powyższego przepisu, lecz budową. W nawiązaniu do powyższych twierdzeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zwrócił uwagę na odwołanie skarżącej, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, w którym wskazała zakres wykonanych robót podkreślając, że nie kwalifikują się one do robót, na których wykonanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. I tak, wskazała wymianę części zepsutych krokwi (a zatem elementów konstrukcyjnych dachu) oraz wykonanie ściany frontowej budynku z pustaków w miejsce ściany drewnianej (co stanowi kolejną zmianę konstrukcji budynku). Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, iż już wobec takich twierdzeń skarżącej po wznowieniu postępowania odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej jest w pełni uzasadniona. Odnosząc się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 6 i 7 kpa, stwierdził natomiast, że wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie decyzji o nakazie rozbiórki nie odbyło się bez uzyskania wymaganego przez prawo stanowiska innego organu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Brak stanowiska innego organu, jako przesłanka wznowienia dotyczy bowiem sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego, a jego tryb realizacji określa art. 106 kpa. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Za bezzasadne Sąd uznał również twierdzenie, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Wskazał, iż przepis ten nawiązuje do sytuacji, gdy organ załatwia sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd uznał, iż postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo, z zachowaniem zasad opisanych w przepisach art. 7, 77 i 107 kpa, tak na etapie badania przesłanek formalnych umożliwiających jego wszczęcie, jak i na etapie merytorycznego rozpoznania zgłoszonych ustawowych podstaw wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, bezzasadny jest zarzut skarżącej, że w przypadku braku uchylenia zaskarżonej decyzji dojdzie do naruszenia jej prawa do dobrej administracji, a ponadto do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jej sprawy przez niezawisły i bezstronny Sąd. Zauważył, iż skarżąca nie wskazała konkretnych okoliczności na poparcie zarzutu stronniczości w rozpatrzeniu sprawy przez organ. Sam fakt rozpoznania wniosku wbrew stanowisku skarżącej, nie może świadczyć bowiem o braku bezstronności i wadliwości prawnej rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją. Dodał również, iż niniejsza sprawa, po wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego, przewidzianej przepisami kpa, rozpoznana została przez niezawisły Sąd w warunkach rozprawy jawnej zgodnie z procedurą wynikającą z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj.: a/ niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i przyjęcie, że przedłożone przez nią nowe dowody nie spełniają wymogów przewidzianych w tym przepisie, a w związku z tym: b/ niewłaściwe zastosowanie art. 151 § 1 kpa i przyjęcie, że organ odwoławczy słusznie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, c/ naruszenie art. 3 ust 8 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prace budowlane w postaci skrócenia zepsutych krokwi oraz remontu zniszczonej ściany frontowej doprowadziły do zmian konstrukcyjnych budynku, a w konsekwencji nie stanowiły remontu w rozumieniu tego przepisu, d/ naruszenie art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie prawa do rzetelnego procesu przejawiającego się m.in. w ciążącym na Sądzie obowiązku zbadania całokształtu okoliczności sprawy, 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, b/ art. 133, art. 134 oraz art. 141 ppsa przez ich niezastosowanie, czego objawem był brak ustosunkowania się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, iż Sąd I instancji, podobnie jak i organ odwoławczy, pomimo twierdzenia, że sprawa została rozstrzygnięta merytorycznie, nie ustosunkował się do nowych dowodów, które zostały przez nią przedłożone w postępowaniu wznowieniowym, pomijając całkowicie zdjęcie budynku pochodzące sprzed 2000 r., plan ciągu produkcyjnego stołówki dla 50 osób oraz umowę najmu z dnia 23 kwietnia 1971 r. Skarżąca wskazała, że szczególnie z tego pierwszego dowodu wynika, że wszystkie decyzje nakazujące jej rozbiórkę obiektu budowlanego wydane zostały na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, tj. takiego, że poprzez przebudowę budynku typu Wierzyca lub Brda dokonała jakoby zmian konstrukcyjnych istniejącego w 2000 r. obiektu budowlanego, w związku z czym dokonane przez nią czynności nie mieszczą się w kategorii remontu. Skarżąca podkreśliła, że taki stan faktyczny został ustalony wyłącznie w oparciu o oświadczenie pracownika organu oraz odręcznie sporządzony przez niego rysunek, które to od samego początku kwestionowała. Z przedłożonego zdjęcia, na którym widnieje obiekt budowlany w stanie sprzed dokonania remontu jednoznacznie wynika natomiast, że istniejącego w 2000 r. obiektu z całą pewnością nie można zakwalifikować jako typu Brda lub Wierzyca. Z porównania kształtu i wielkości budynku znajdującego się na tym zdjęciu, jak i aktualnego wyglądu przedmiotowego obiektu jednoznacznie wynika, że zarówno kształt, rozmiary, jak i konstrukcja tego budynku nie zostały w ogóle zmienione. Potwierdza to ponadto przedłożona ekspertyza opisująca nowe dowody i zawierająca argumenty przemawiające za takim twierdzeniem. Skarżąca dodała jednocześnie, iż na okoliczność, że przedmiotowe zdjęcie pochodzi z okresu bezpośrednio sprzed dokonania remontu przedłożyła Sądowi I instancji dokumenty dotyczące widniejącego również na tym zdjęciu samochodu, które potwierdzały, że był on jej własnością przed 2000 r. W świetle powyższego, skarżąca stwierdziła, że nie sposób przedłożonemu zdjęciu nie przyznać charakteru dowodu, spełniającego przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zauważyła, że Sąd I instancji powyższych okoliczności nie wziął pod uwagę, w ogóle się do nich nie odnosząc, a skoncentrował się wyłącznie na tym, że załączona przez nią ekspertyza, będąca opisem nowego dowodu, nie może być potraktowana jako nowy dowód w sprawie, ponieważ nie istniała w chwili wydania decyzji o rozbiórce. Sąd, nie ustosunkowując się do podstawowych zarzutów skarżącej, naruszył tym samym art. 133 i art. 141 ppsa. W ocenie skarżącej, błędne jest również twierdzenie Sądu, że sam fakt wymiany części zepsutych krokwi oraz remont ściany frontowej budynku przez zastąpienie elementów drewnianych betonem komórkowym przesądza o tym, że przeprowadzone prace budowlane spowodowały zmianę konstrukcji budynku, a co za tym idzie – nie można ich zakwalifikować jako remontu w rozumieniu art. 3 ust 8 ustawy – Prawo budowlane. Podniosła, iż według orzecznictwa nie można przypisać charakteru remontu robotom budowlanym, jeżeli przy ich prowadzeniu doszło do zmiany elementów konstrukcyjnych obiektu, z tym, że judykatura rozróżnia sytuacje, kiedy na skutek dokonanych prac nastąpiła zmiana konstrukcji danego budynku od przypadków wymiany elementów konstrukcyjnych danego obiektu budowlanego, zaliczając do tych pierwszych np. zmianę konstrukcji dachu, czy zmianę gabarytów obiektu budowlanego (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1547/2000, Lex Polonica Nr 357166). Mając na uwadze powyższe, skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie konstrukcja obiektu budowlanego w ogóle nie została zmieniona, czy naruszona – zostały skrócone krokwie, które nie stanowiły elementu konstrukcyjnego budynku oraz został zmieniony materiał, z którego została wykonana ściana frontowa, która również nie była elementem konstrukcji budynku, a budynek zachował taki sam kształt i wygląd, jaki posiadał przed dokonaniem remontu, co wprost wynika z przedłożonego przez skarżącą dowodu w postaci fotografii tego budynku. W szczególności nie nastąpiła zmiana ani wymiarów na planie, ani wysokości budynku, jak i nachylenia więźby dachowej. Dowodzi to, że przeprowadzone prace miały jedynie charakter remontu – wymiana pokrycia dachu i ściany frontowej, jak i walor dekoracyjny lub estetyczny, co w sposób szczegółowy opisuje ekspertyza Instytutu Techniki Budowlanej, załączona do akt niniejszej sprawy pomocniczo – dla opisu nowych dowodów. Skarżąca wskazała, iż podstawowym zadaniem tej ekspertyzy było wyjaśnienie, czy w świetle nowo powołanych dowodów można przyjąć, że istniejący przed dokonaniem remontu budynek rzeczywiście był budynkiem typu Brda lub Wierzyca, tak jak ustaliły to organy oraz czy dokonane prace remontowe spowodowały zmianę w jego konstrukcji. W ocenie skarżącej, w świetle tak opisanych nowych dowodów nie powinno budzić wątpliwości Sądu, że zakres dokonanych robót nie naruszał konstrukcji budynku, dlatego też Sąd I instancji nie powinien przyjmować, wbrew opinii fachowego Instytutu Techniki Budowlanej i z naruszeniem art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, że sam fakt skrócenia zniszczonych krokwi oraz rozebrania i odtworzenia ściany frontowej stanowi zmianę konstrukcji budynku, skoro przeczy temu opis techniczny budynku sprzed remontu i z jego stanu po remoncie. Skarżąca dodała jednocześnie, iż w orzecznictwie zagadnienie wymiany elementów konstrukcyjnych danego obiektu budowlanego prezentuje się odmiennie, niż to przyjął Sąd w niniejszej sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1953/2000, Lex Polonica Nr 357787). Z ostrożności procesowej, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie dokonanym pracom remontowym nie można przypisać nawet charakteru wymiany elementów konstrukcyjnych budynku, ponieważ nie naruszono układu krokwi głównych, zaś części skróconych krokwi miały jedynie walor dekoracyjny, a nie konstrukcyjny. Podobnie wypełnienie betonem komórkowym ściany frontowej nie naruszało i nie zmieniło żadnego elementu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, co potwierdza stanowiąca opis nowych dowodów ekspertyza ITB. Prac budowlanych tego typu nie można było zatem kwalifikować do grupy wymagających pozwolenia na budowę. W świetle powyższego, skarżąca stwierdziła, że Sąd I instancji, wobec pominięcia w rozważaniach przedłożonych przez nią dowodów i podzielenia w całości stanowiska organu odwoławczego w sposób rażący naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. W niniejszej sprawie nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że załączone przez nią dowody spełniały wymogi przewidziane w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zaś organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie tylko uchybił tej normie, ale nie odnosząc się do wszystkich zgłoszonych przez nią zarzutów, naruszył art. 7 kpa. Sąd I instancji, nie ustosunkowując się do przedłożonych przez nią dowodów oraz znaczenia jakim tym dowodom przypisuje, naruszył natomiast, wyrażone w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, prawo skarżącej do sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy przez niezawisły i bezstronny Sąd. Jeżeli bowiem Sąd I instancji w sposób wybiórczy odnosi się do twierdzeń i dowodów skarżącej, pomijając w całości główne zarzuty skargi, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to uniemożliwia tym samym realizację przysługującego stronie prawa do rzetelnego i całościowego rozpoznania jej sprawy. W ten sposób naraża ją na szkodę w postaci konieczności rozebrania budynku w oparciu o decyzję administracyjną wydaną na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego. Skarżąca zauważyła jednocześnie, iż w tym kontekście zupełnie niezrozumiałe było dla niej jest powoływanie przez Sąd I instancji, i to dwukrotnie, dyspozycji art. 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie uznać należy za nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. W ich ramach skarżąca próbuje dowieść, że ostateczna decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, oparta została na błędnie poczynionych ustaleniach faktycznych, na podstawie których uznano, że przeprowadzone przez nią roboty budowlane stanowiły odbudowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości stanowiły wyłącznie prace remontowe. Świadczyć o tym mają przedłożone przez nią, a nieuwzględnione w jej ocenie przez organy administracji i Sąd I instancji, nowe dowody, przede wszystkim w postaci kserokopii zdjęcia obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki, sprzed okresu wykonywania robót budowlanych w 2001 r., planu ciągu komunikacyjnego stołówki na 50 osób oraz umowy najmu z dnia 23 kwietnia 1971r. Wbrew stanowisku skarżącej, ujawnienie wskazanych przez nią materiałów, mających w jej ocenie stanowić - w sprawie o wznowienie postępowania - dowody istniejące w dniu wydania decyzji czy też wypływające z nich okoliczności, w warunkach niniejszej sprawy nie dają podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Na wstępie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w toku postępowania wznowieniowego. Wyjaśnić zatem należy, iż postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w toku którego może dojść do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, którym na gruncie postępowania administracyjnego przysługuje przymiot trwałości. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynika z art. 16 § 1 kpa, a jej konsekwencją jest zarówno niedopuszczalność wznowienia postępowania w oparciu o wadliwość nie wyliczoną w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, jak i rozszerzająca wykładnia podstaw wyliczonych w tych przepisach. Naruszenie tak zakreślonych ram wznowienia postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Postępowanie wznowieniowe, mimo ścisłego związku z postępowaniem zwykłym, jest bowiem postępowaniem, w którym występują istotne samodzielności w stosunku do postępowania zwykłego (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s. 613-614 i 629-630). Podkreślić zatem należy, iż instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie, w toku którego ją wydano, dotknięte było jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 kpa lub w przypadku, określonym w art. 145a § 1 kpa. W niniejszej sprawie, skarżąca, składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego przedmiotową decyzją ostateczną powołała się m.in. na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Zarzut ten uznać należy za nietrafny. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przedmiotowa podstawa wznowieniowa dotyczy więc nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nie znanych organowi, który ją wydał. Aby omawiany przepis mógł mieć zastosowanie w sprawie, wszystkie określone w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W warunkach niniejszej sprawy, skarżąca jako nowe, w jej ocenie dowody świadczące o tym, że nie dokonała odbudowy, a jedynie przeprowadziła prace remontowe, znajdującego się na jej działce obiektu budowlanego o indywidualnym rozwiązaniu konstrukcyjnym, a nie stanowiącym domu typu Brda lub Wierzyca, przedłożyła nieczytelną kserokopię zdjęcia przedmiotowego obiektu budowlanego sprzed okresu wykonywania robót budowlanych w 2001 r. i kserokopię zdjęcia po ich wykonaniu, ofertę firmy [...] przedstawiającą rysunki elewacji domu drewnianego typu Brda, opinię techniczną dotyczącą konstrukcji przedmiotowego obiektu (ze stycznia 2006 r.) i ekspertyzę techniczną obiektu w aspekcie wykonanych prac budowlanych po roku 2000 (z listopada 2007 r.), a także oświadczenie wykonawcy remontu przeprowadzonego w 2001 r. z dnia 5 lipca 2007 r., a ponadto dla wykazania, że przedmiotowy obiekt jako jadalnia miał stałe połączenie z drugim obiektem gospodarczym – plan ciągu produkcyjnego stołówki na 50 osób Willi "[...]", umowę najmu z dnia 23 kwietnia 1971 r. oraz pismo Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 4 lipca 1978 r. i zezwolenie Nr [...] na wykonywanie usług hotelarskich w kategorii pensjonatu. Jak już wyżej stwierdzono, wbrew ocenie skarżącej, ujawnione materiały nazwane dowodami, czy też wypływające z nich okoliczności, nie spełniają przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w konsekwencji nie mogą prowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej. Nie mają one bowiem wpływu na ocenę, że przeprowadzone przez nią prace budowlane stanowiły w istocie odbudowę, znajdującego się na jej działce obiektu budowlanego, a nie jego remont. Podkreślić należy, iż skarżąca nie podważa, że podjęte przez nią prace budowlane były efektem częściowego zawalenia się tego obiektu (nazwanego przez skarżącą w zgłoszeniu prac remontowych altaną), które doprowadziło do konieczności odtworzenia pokrycia dachu w oparciu o zachowane i częściowe odtworzone elementy konstrukcyjne dachu oraz wobec zniszczenia drewnianej ściany frontowej jej rozbiórki i zastąpienia jej ścianą z bloczków gazobetonowych wraz ze stolarką drzwiową i okienną (powyższe znajduje potwierdzenie także w przedłożonej przez skarżącej ekspertyzie technicznej). W trakcie prowadzonych prac skarżąca skróciła krokwie i oparła je na istniejącej konstrukcji drewnianej (pismo skarżącej z dnia 15 października 2001 r. – k. 75 akt administracyjnych dotyczących samowoli budowlanej). Mając na uwadze przedstawiony zakres przeprowadzonych prac, nie może budzić wątpliwości prawidłowość ich zakwalifikowania jako odbudowę, a nie remont. Wskazać należy, iż przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Zgodnie z definicją legalną remontu, zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, przez remont rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Zauważyć należy, iż przy remoncie następuje najczęściej wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Odbudowa natomiast to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, której efektem jest nowy obiekt budowlany, nawet jeśli zawiera elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. W warunkach niniejszej sprawy, za remont nie mogą być uznane zatem roboty budowlane polegające na rozbiórce zniszczonej drewnianej ściany frontowej i wykonaniu w jej miejsce ściany z bloczków gazobetonowych wraz ze zmienioną stolarką drzwiowo-okienną (drewniana zastąpiona została PCV) oraz wykonanie po nowej konstrukcji dachu i jego poszycia, nawet jeśli przy jego budowie wykorzystano zachowaną część belek konstrukcyjnych. W przedstawionej sytuacji nie dochodzi bowiem do odtworzenia stanu pierwotnego, o którym stanowi art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, lecz do powstania nowego obiektu budowlanego, którego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że kserokopie zdjęć przedłożone przez skarżącą, które stanowić miały nowy dowód w sprawie, mogą potwierdzać jedynie, że w efekcie przeprowadzonych przez nią robót budowlanych doszło do powstania nowego obiektu budowlanego – z obiektu drewnianego o dachu krytym gontem( bez okna w części poddasza), który w fazie budowy miał charakter obiektu typu szałasowego (zdjęcia z folderu pensjonatu "[...]"), powstał bowiem obiekt murowany z dachem o zmienionym układzie krytym blachą trapezową. Podkreślić jednocześnie należy, iż w warunkach niniejszej sprawy istotny jest przede wszystkim zakres przeprowadzonych przez skarżącą robót budowlanych. W tym też świetle, drugorzędne znaczenie ma zatem pierwotny charakter obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki. Niezależnie bowiem od tego, czy był to obiekt typu Brda, Wierzyca, czy też inny o podobnym charakterze, zakres przeprowadzonych przez skarżącą w stosunku do tego obiektu robót stanowił odbudowę, a nie remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane. Słusznie tym samym, Sąd I instancji uznał, że przedstawione przez skarżącą materiały nazwane nowymi dowodami nie mogą doprowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej. Dodatkowo wskazać należy, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, że przedłożone przez skarżącą opinie – opinia techniczna dotycząca konstrukcji przedmiotowego obiektu ze stycznia 2006 r., ekspertyza techniczna obiektu w aspekcie wykonanych prac budowlanych po roku 2000 z listopada 2007 r., a także oświadczenie wykonawcy remontu przeprowadzonego w 2001 r. z dnia 5 lipca 2007 r., nie spełniają przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przede wszystkim dlatego, że nie istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponadto, co słusznie zauważyły zarówno organy, jak i Sąd I instancji, opinie te zawierają jedynie własną ocenę stanu faktycznego sprawy, przyjętego do orzekania przez organy, w tym w postępowaniu nieważnościowym, gdyż w głównej mierze opierają się na dokumentacji, zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego. To, że skarżąca wykorzystała przy odbudowie przedmiotowego obiektu część zachowanych elementów konstrukcyjnych nie może mieć wpływu na kwalifikację przeprowadzonych przez nią prac budowlanych. Podkreślić również należy, iż na ocenę określonych robót budowlanych jako odbudowy nie wpływa negatywnie, jak wydaje się sądzić skarżąca, wykazanie, że w ich wyniku nie doszło do zmiany pierwotnej wysokości, kształtu, czy też konstrukcji obiektu. Przez odbudowę w ścisłym znaczeniu tego słowa rozumie się bowiem właśnie odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego. Odnosząc się do przedłożonej przez skarżącą kserokopii zdjęcia pensjonatu, jak podaje sprzed remontu, wskazać należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się jedynie ta kserokopia, nie opatrzona żadną datą wykonania zdjęcia, a widniejący na kserokopii samochód, nie stanowi potwierdzenia o stanie budynku przebudowanego, gdy porówna się kserokopie zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych promujących pensjonat należący do skarżącej. Niezależnie od wiarygodności tego zdjęcia, nawiązując do wcześniejszych rozważań, stwierdzić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno przedmiotowa kserokopia zdjęcia, jak i zdjęcia, załączone do ekspertyzy technicznej, potwierdzają jedynie, że zakres przeprowadzonych przez skarżącą robót budowlanych świadczy o dokonaniu odbudowy, a nie remontu przedmiotowego obiektu. Odnośnie pozostałych dowodów, świadczących o stałym połączeniu tego obiektu (jako jadalni) z drugim obiektem gospodarczym, wskazać należy, iż przedłożony przez skarżącą plan ciągu produkcyjnego stołówki na 50 osób Willi "[...]" nie jest również opatrzony żadną datą, którą przyjąć można byłoby za datę jego sporządzenia, a tym samym brak jest punktu odniesienia dla ustalenia dnia na jaki przedstawiono ciąg komunikacyjny między tymi obiektami. Z pozostałych przedstawionych dokumentów nie wynika natomiast w żaden sposób, aby ciąg taki istniał. Nie wynika to między innymi z wyrysu mapy ewidencyjnej z 19 marca 2001r. (k.13 akt adm. w sprawie samowoli budowlanej). Z przedłożonego planu nie wynika również, aby poza przedmiotowym otworem drzwiowym, istniał w tej ścianie otwór okienny (okienko podawcze), którego istnienie stwierdzono w odbudowanym obiekcie w toku postępowania nieważnościowego. Na marginesie, zauważyć jednak należy, że w świetle wcześniejszych rozważań nawet potwierdzenie tej okoliczności nie miałoby wpływu na całościową ocenę charakteru przeprowadzonych przez skarżącą robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe, rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. W warunkach niniejszej sprawy, z przyczyn wskazanych wyżej, brak jest bowiem podstaw do uchylenia, zgodnej z prawem, decyzji organu odwoławczego. Sądowi nie można zarzucić ponadto naruszenia powołanych w podstawach kasacyjnych art. 133, 134 i 141 ppsa oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wbrew twierdzeniu skarżącej, Sąd I instancji, dokonał bowiem całościowej oceny stanu sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił przyczyny, dla których dowody i okoliczności, podnoszone przez skarżącą nie mogły być uznane za wystarczającą podstawę do uchylenia przez organy, prowadzące wznowione postępowanie, ostatecznej decyzji rozbiórkowej. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wprawdzie nie odniósł się szczegółowo do argumentów powołanych w skardze dotyczących przedłożonych kserokopii zdjęć, lecz okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem przedstawiona w uzasadnieniu wyroku argumentacja przesądzała łącznie o braku ich istotnego wpływu na wynik sprawy. W świetle powyższego nie mogło tym samym dojść również do naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, szczególnie, że przepis ten nie ma co do zasady zastosowania do spraw administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.