II SA/Rz 949/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 7 lipca 2022 r. nr SKO.4111.687.1433.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem skargi A.M. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") dnia 7 lipca 2022 r. nr SKO.4111.687.1433.2022, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej jako: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 2 czerwca 2022 r. nr MGOPS.5212.7.2022 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 25 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką C.M., legitymującą się orzeczeniem z dnia [...] lutego 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na czas oznaczony do 28 lutego 2023 r. Decyzją z dnia 10 marca 2022 r., nr MGOPS.5212.7.2022, Burmistrz odmówił przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia, wskazując, że niepełnosprawność jego matki nie powstała w okresie wymienionym w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; "u.ś.r."), co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [...], SKO uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia oceniając, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów u.ś.r. i nie uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Ponadto Kolegium stwierdziło, że nie wyjaśniono w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy, w szczególności czy zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką wyklucza podjęcie pracy zarobkowej nawet w ograniczonym zakresie oraz czy pomoc matce sprowadza się jedynie do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, czy też polega na sprawowaniu rzeczywistej i koniecznej opieki związanej wyłącznie z osobą jego matki. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, organ I instancji, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. nr MGOPS.5212.7.2022, działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 3 pkt 21, art. 17, art. 20, art. 23 ust. 4aa, art. 29 ust. 1 u.ś.r., po raz kolejny odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając zajęte stanowisko organ I instancji wyjaśnił, że w celu realizacji zaleceń organu odwoławczego, zwrócono się o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jednak kilkukrotne próby przeprowadzenia wywiadu, a także kontaktu telefonicznego ze skarżącym zakończyły się niepowodzeniem. W związku z powyższym materiał dowodowy nie został uzupełniony, a kwestie wskazane przez Kolegium nie zostały wyjaśnione. Jak jednocześnie wskazał Burmistrz, z wywiadu środowiskowego sporządzonego na wcześniejszym etapie postępowania wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad matką w ten sposób, że zapewnia jej codzienne wyżywienie, robi zakupy, realizuje recepty, pierze, sprząta i dba o ogrzewanie mieszkania oraz załatwia sprawy urzędowe. Ponadto ustalono, że C.M. samodzielnie porusza się po mieszkaniu, korzysta z toalety, spożywa posiłki oraz ubiera się, natomiast potrzebuje pomocy przy wychodzeniu na zewnątrz. Organ I instancji wskazał, że tego typu czynności nie uniemożliwiają skarżącemu podjęcia zatrudnienia nawet w pełnym wymiarze czasu pracy. Powołując się na treść art. 23 ust. 4aa u.ś.r., Burmistrz stwierdził, że ponieważ nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wyjaśnienia kwestii wskazanych przez Kolegium, wobec braku współdziałania skarżącego a także z uwagi na wcześniejsze ustalenia, należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją. W złożonym odwołaniu na wstępie zarzucił brak podstaw prawnych do uczestniczenia w wywiadzie środowiskowym "milicji", a następnie zarzucił nieprawidłowy w jego ocenie sposób przeprowadzania wywiadu przez pracowników MOPS. W dalszej kolejności opisał stan zdrowia mamy wyjaśniając, że jest on zmienny w zależności od dnia. Zdarza się, że mama ma zawroty głowy i często trzeba pomagać jej w poruszeniu się po domu (posiada chodzik) oraz uważać z gazem, ponieważ mama często się zapomina. Wyjaśnił również, że kiedy nie było go w domu mama trafiła do szpitala, a po wyjściu ze szpitala do czasu jego powrotu mamą opiekowała się siostra. Skarżący opisał także swoje wizyty w gminie i rozmowy z Burmistrzem oraz próby przeprowadzenia wywiadu przy asyście Policji, która w jego ocenie nie ma nic wspólnego z prowadzonym postępowaniem, a jedynie stresuje i nęka mamę. W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 lipca 2022 r., Kolegium, działając w oparciu o art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1, art. 23 ust. 4aa, art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 2 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie, czy obecność funkcjonariusza Policji w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego znajduje oparcie w przepisach prawa, co skarżący kwestionował. Rozstrzygając powyższą kwestię Kolegium zauważyło, że przepis art. 23 ust. 4aa u.ś.r. stanowiący podstawę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego odsyła w tej materii do regulacji zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (test jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.; dalej: "u.p.s."). Z kolei z przepisu art. 107 ust. 3a u.p.s. wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy może odbywać się w asyście Policji. Organ zwrócił również uwagę na art. 107 ust. 3b u.p.s., wskazując, że na podstawie tego przepisu kierownik ośrodka pomocy społecznej oraz dyrektor centrum usług społecznych na wniosek pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej albo centrum usług społecznych lub z własnej inicjatywy, może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o asystę w trakcie przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego lub świadczenia pracy socjalnej w środowisku. W ocenie Kolegium, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w asyście Policji jest zatem prawnie dopuszczalne. SKO wskazało, że pracownicy socjalni podejmowali kilkukrotne próby kontaktu ze skarżącym, celem ustalenia terminu wywiadu, jednak kwestionował on zasadność obecności Policji i w rezultacie do przeprowadzenia wywiadu nie doszło. Kolegium zaznaczyło, że także w myśl orzecznictwa, niewyrażenie przez stronę postępowania ubiegającą się o świadczenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych w asyście funkcjonariusza Policji, jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na wywiad w ogóle. Nadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że okoliczności dotyczące stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, a także zakresu świadczonej przez skarżącego pomocy ustalone na wcześniejszym etapie postępowania również nie przemawiały za możliwością przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący podtrzymał stanowisko przedstawione w odwołaniu, zarzucając organom naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Skarżący podkreślił, że mama nie może funkcjonować samodzielnie, a odmowa przyznania świadczenia z powołaniem się na to, że nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy jest w jego ocenie nielogiczna i łamie jego prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 1 września 2022 r. skarżący wskazał dodatkowo, że mama jest po dwóch operacjach na [...], ma zwyrodnienie kręgosłupa, nosi pas ortopedyczny. Wyjaśnił również, że nie kwestionuje potrzeby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a jedynie udział Policji w tych czynnościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasada. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ I instancji decyzją SKO z dnia 7 kwietnia 2022 r. uchylającą poprzednią decyzję Burmistrza został zobowiązany do ustalenia czy wykonywane przez skarżącego w ramach opieki czynności uniemożliwiają mu podjęcie zatrudnienia, czy stan matki rzeczywiście wymaga stałej nieprzerwanej opieki z jego strony. Ponieważ według tych wskazań niezbędne było wyjaśnienie powyższego, w szczególności czy to właśnie ze względu na konieczność sprawowania tej opieki skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, należało przeprowadzić wywiad środowiskowy. Z przeprowadzonego wcześniej wywiadu wynikało bowiem, że skarżący opiekuje się matką w ten sposób, że zapewnia jej codzienne wyżywienie, robi zakupy, realizuje recepty, pierze, sprząta, dba o ogrzewanie mieszkania a także załatwia sprawy urzędowe. Matka zaś samodzielnie porusza się po mieszkaniu, korzysta z toalety, spożywa posiłki, ubiera się. Pomocy potrzebuje przy wychodzeniu na zewnątrz. Nie jest więc osobą leżącą i w stosunkowo dużym stopniu jest w stanie się sama obsłużyć. Z akt sprawy wynika również, że fakt pobytu skarżącego w [...] był podstawą uchylenia prawa do wcześniej przyznanego świadczenia. SKO w swojej poprzedniej decyzji zwracało uwagę na konieczność wyjaśnienia jak matka funkcjonowała w tamtym czasie, czy ktoś jej na co dzień pomagał i w jakim zakresie. Nie jest przedmiotem sporu, że skarżący jako syn jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, ani też, że matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, pracownik socjalny z uwagi na wcześniejsze zachowania skarżącego uznał, że wywiad środowiskowy powinien przeprowadzić nie tylko w obecności drugiego pracownika, ale też w asyście Policji. Mimo podejmowania kolejnych prób, do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie doszło, bo nie dopuścił do tego skarżący, który kwestionował konieczność obecności funkcjonariusza Policji. Z przytoczonych przez organy przepisów u.ś.r. oraz u.p.s. jasno wynika, że istnieje możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w asyście funkcjonariusza Policji. Według art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby legitymującej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w u.p.s., w celu weryfikacji tych wątpliwości. Stosownie do art. 107 ust. 3a u.p.s., do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 23 ust. 4aa u.ś.r., przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego może uczestniczyć drugi pracownik socjalny. Rodzinny wywiad środowiskowy może odbywać się w asyście funkcjonariusza Policji. W oparciu o art. 107 ust. 3b u.p.s., na wniosek pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub z własnej inicjatywy, może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o asystę w trakcie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takim wypadku właściwy miejscowo komendant Policji jest obowiązany do zapewnienia pracownikowi socjalnemu asysty Policji przy przeprowadzaniu tego wywiadu. W kontrolowanej sprawie tak właśnie było. Ostatecznie – co bezsporne – do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, mimo podejmowanych przez pracownika socjalnego prób ustalenia ze skarżącym dogodnego terminu. Tak jak w skardze, kwestionował on bowiem zasadność obecności Policji. Jak wynika z przytoczonych przepisów ustaw, możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w asyście Policji nie została obwarowana warunkami, których w kontrolowanej sprawie by nie spełniono. To skarżący nie godził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w asyście Policji. Jeśli matka skarżącego reaguje emocjonalnie na widok funkcjonariusza (co może się zdarzyć), to rzeczą skarżącego było spokojnie jej wytłumaczyć, że nie dzieje się nic złego, że takie są warunki pracy pracowników socjalnych, że obecność policjanta jest związana z postępowaniem administracyjnym a nie jakimkolwiek innym. W sytuacji, kiedy skarżący znałby wyznaczoną datę i godzinę tej czynności, nie wydaje się niemożliwe przygotowanie matki na takie okoliczności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przytoczone w zaskarżonej decyzji stanowisko orzecznictwa, że niewyrażenie przez stronę ubiegającą się o świadczenie, zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych w asyście funkcjonariusza Policji jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na wywiad w ogóle. Z art. 28 ust. 1 u.ś.r. wynika, że właściwy organ odmawia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie m.in., uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 23 ust. 4 aa. W okolicznościach niniejszej sprawy istniały więc faktyczne i normatywne podstawy do odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca podjął starania, aby zapewnić pracownikom socjalnym w miarę komfortowe warunki tej trudnej pracy. W kontrolowanej sprawie z uwagi na zachowanie skarżącego nie było możliwe wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które miały zdecydować o przyznaniu oczekiwanego świadczenia, wobec uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. To od działań skarżącego, jego zachowania, współdziałania z organem zależał dalszy bieg sprawy. Powyższa decyzja nie zamyka jednak skarżącemu możliwości uzyskania świadczenia na dalsze okresy, jeśli nie będzie uniemożliwiał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i spełnione zostaną przesłanki jego przyznania. Niewątpliwie stanowisko SKO co do konieczności wyjaśnienia kwestii wskazywanych w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 kwietnia 2022 r., ma oparcie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok tut. Sądu z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. II SA/Rz 833/22). Oczywiste jest, że interes obywatela jest bardzo ważny, ale w niniejszej sprawie to skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił zbadanie czy słuszne jest jego żądanie. Interes obywatela nie jest wartością absolutną, która uniemożliwia organom zbadanie zaistnienia przesłanek wnioskowanego świadczenia w ramach procedur określonych stosownymi przepisami prawa. Z akt sprawy wynika zaś, że pracownik socjalny uznał, że przeprowadzenie wywiadu powinno się odbyć w asyście funkcjonariusza Policji z uwagi na wcześniejsze agresywne zachowania skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.