VII SAB/Wa 107/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy UD-III-WAB.6730.70.2023.JPA R0/16979/23 oddala skargę. W dniu 22 września 2023 r. do Urzędu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy wpłynął wniosek (...) Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w (...) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ew. nr (...) z (...) przy ul. (...) w Dzielnicy Bielany (...). W dniu 3 października 2023 r. wnioskodawczyni doręczono wezwanie do usunięcia, w terminie 7 dni, następujących braków w złożonym wniosku: 1. Dostarczenia oryginalnej mapy zasadniczej pobranej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, np. z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, ul. (...), w skali 1:500 lub 1:1000 bez naniesień projektowych, w postaci elektronicznej lub papierowej, obejmującą obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, umożliwiającej wykonanie analizy obszaru, zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.; 2. Określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawione w formie graficznej; 3. Wykazania dostępu do drogi publicznej w sposób graficzny i opisowy, ze wskazaniem obrębów i numerów działek, przez który planowana jest obsługa komunikacyjna; 4. Określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie graficznej i opisowej; 5. Dostarczenia dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej; 6. Dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej – jeżeli obowiązek uiszczenia takiej opłaty wynika z ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej. Organ pouczył wnioskodawczynię, że nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W dniu 9 października 2023 r. do Urzędu Dzielnicy (...) wpłynął wniosek (...) Spółdzielni Mieszkaniowej o zawieszenie na podstawie art. 98 i art. 101 kpa postępowania do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków wniosku. Pismem z 11 października 2023 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że braki formalne jej wniosku nie zostały usunięte, dlatego zgodnie z art. 64 § 2 kpa wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Pismem z 6 listopada 2023 r. (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie z uwagi na pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania. Warszawska Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z 22 kwietnia 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta (...) w postępowaniu znak: UD-III-WAB.6730.70.2023.JPA R0/16979/23, polegającą na pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania. Organowi zarzucono naruszenie art. 35 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa oraz art. 98 § 1 kpa i art. 101 § 1 kpa poprzez: a) niewydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa, b) pozostawienie bez rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo wcześniejszego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że skarżąca w dniach 21-22 września 2023 r. złożyła osiemdziesiąt wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wnioski nie spełniały wymogów formalnych dlatego też, pismem z 27 września 2023 r. wezwano skarżącą do usunięcia braków w złożonym wniosku. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że nieuzupełnienie wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu, zgodnie z brzmieniem art. 64 § 2 kpa poinformowano skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że przepisy nie przewidują możliwości zawieszenia postępowania w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Jedyną konsekwencją niezastosowania się do wezwania o uzupełnienie braków formalnych jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Organ wskazał również, że 13 listopada 2023 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, ponaglenie w stosunku do Zarządu (...) z uwagi na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 5 grudnia 2023 r. uznało powyższe ponaglenie za nieuzasadnione. W związku z powyższym zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie było możliwe wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na złożony przez skarżącą wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ braków formalnych złożonego wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, można skutecznie złożyć skargę na bezczynność organu, powołując się na brak zawieszenia tego postępowania przez organ (art. 98 § 1 kpa). Zdaniem organu, brak uzupełnienia we wskazanym terminie wniosku powoduje pozostawienie go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa. Zdaniem skarżącej, organ w takiej sytuacji powinien wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 101 § 1 kpa) i dopiero po uprawomocnieniu tego postanowienia mógł ewentualnie pozostawić podanie bez rozpoznania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "ppsa", przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań organów administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na nie obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 wyjaśnił, że na pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa, przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Zgodnie z art. 53 § 2b ppsa, wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga w sprawie niniejszej była dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca złożyła wymagane ponaglenie. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy wskazać należy, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 kpa. Z art. 37 § 1 kpa wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może jednocześnie w tym samym zakresie występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 204/22). Zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku nieusunięcia braków formalnych nie dochodzi do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. W orzecznictwie wskazuje się, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności wówczas, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r., I OSK 1374/19). Zatem ocena zarzutu bezczynności organu w kontrolowanej sprawie była uzależniona od ustalenia czy Zarząd Dzielnicy (...), wykonujący na podstawie przepisów ustrojowych Miasta (...) zadania i czynności w sprawach o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy, ustawowo należących do kompetencji Prezydenta (...), zasadnie wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze mają organy, a nie skarżąca, z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze - wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem kwalifikowanym. Podanie to musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 kpa oraz spełniać wymagania, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "upzp". W ocenie Sądu, za zasadne należy uznać wezwanie skarżącej do usunięcia braków w złożonym wniosku. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 upzp wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Dodatkowe wymogi, które musi spełniać mapa zasadnicza lub mapa ewidencyjna dołączona do wniosku należy wywieść z art. 61 ust. 5a upzp, co również zasadnie uwzględnił organ. Art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 u.zp wskazuje, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Za prawidłowe należy więc uznać wezwanie skarżącej do usunięcia braku wniosku, wymienionego w pkt 2 wezwania. Wymieniony w pkt 4 wezwania brak formalny wniosku znajdował oparcie w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 upzp. Zgodnie z tym przepisem wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wszystkie wymienione powyżej braki wniosku skarżącej stanowiły więc braki formalne, uzasadniające zastosowanie w sprawie dyspozycji art. 64 § 2 kpa. Za nieprawidłowe natomiast Sąd uznał wzywanie wnioskodawcy do usunięcia w trybie art. 64 § 2 kpa braków wniosku, wymienionych w pkt 3 i 5 wezwania. Obowiązek wykazania dostępu do drogi publicznej stanowi kwestię materialnoprawną, ocenianą przez pryzmat art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Z przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 upzp nie sposób wywieść, by brak wykazania dostępu do drogi publicznej stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Konsekwencją niewykonania wezwania do dostarczenia dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej, również nie mogło być pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ocena co do spełnienia warunku, określającego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp) może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Niewykazanie przez wnioskodawcę spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp na wstępnym etapie sprawy, nie mogło być uznane za nieusunięcie braku formalnego wniosku. Określony rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2462) wzór formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy przewiduje w pkt 10 jako załączniki do wniosku dokumenty potwierdzające zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej oraz inne załączniki (w tym np. dokumenty, które pozwolą na ocenę spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej). Dokumenty te stanowić jednak mają materiał dowodowy sprawy przedłożony przez stronę już na etapie składania wniosku. Nie mogą być uznane za wymóg formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którego nieusunięcie rodzi dla wnioskodawcy konsekwencje w postaci pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Organ wadliwie wezwał także skarżącą w trybie art. 64 § 2 kpa do ewentualnego dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej. Wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej należnej od wniosku reguluje bowiem art. 261 kpa. Sankcją za ewentualne nieuiszczenie należnej opłaty skarbowej jest zwrot podania. Z uwagi jednak na wezwanie skarżącej do dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej tylko w sytuacji, jeżeli obowiązek uiszczenia takiej opłaty wynika z ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2111), Sąd uznał, że wadliwy tryb wezwania nie wpływa w sposób istotny na zasadność rozpoznawanej skargi. Charakter skierowanego wezwania oraz okoliczność, że wnioskodawczyni jako użytkownik wieczysty terenu, którego dotyczy wniosek, jest zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej, nie wpływa na ocenę prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na niespełnienie wymagań, określonych w upzp. Stwierdzone nieprawidłowości co do częściowo błędnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku nie wpływają na zasadność skargi. Niezależnie bowiem od wymienionych wadliwości, skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków wniosku w żaden sposób. Złożony wniosek nie został - po wystosowaniu w tym zakresie prawidłowego wezwania - uzupełniony o elementy, wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 upzp. Tym samym, zakończenie przez organ sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania Sąd ocenił jako prawidłowe. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny. Po drugie - podkreślić trzeba, że przedmiotem postępowania w stosunku do którego zarzucono organom bezczynność jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać zatem należy "początek" i "koniec" tego postępowania. Nie ulega wątpliwości Sądu to, że "początkiem" postępowania był dzień złożenia przez skarżącą wniosku do organu. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa), zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a kpa). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a kpa), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 kpa. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 kpa (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r., III SAB/Łd 182/23). Z kolei, za "koniec" przedmiotowego postępowania należy uznać pozostawienie wniosku przez organ bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia w terminie wskazanych braków formalnych wniosku. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2023 r., III SA/Łd 585/23). Podsumowując, niniejsze postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony, a zakończone pozostawieniem podania bez rozpoznania. Zatem tylko tak zakreślone postępowanie administracyjne może być przedmiotem skargi na bezczynność organu. Po trzecie - w ocenie Sądu, wskazane wyżej ramy postępowania administracyjnego wykluczają możliwość skargi na bezczynność czynności incydentalnych (wpadkowych) w ramach tego postępowania głównego. Inaczej mówiąc, złożony przez skarżącą w trakcie tego postępowania (tj. w czasie przewidzianym do uzupełnienia wniosku) wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa nie mógł być objęty odrębną skargą na bezczynność w tym zakresie. Zatem całkowicie bezzasadne są wnioski skarżącej, że w takiej sytuacji organ powinien w pierwszej kolejności rozpatrzeć wniosek w sprawie zawieszenia postępowania i wydać stosowne postanowienie w trybie art. 101 § 1 kpa. Podkreślić trzeba, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 kpa. Wniosek o zawieszenie postępowania nie wszczyna natomiast odrębnego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 kpa. Wniosek taki składany jest w toku prowadzonego już postępowania "głównego" i ma charakter wpadkowy. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. Dopiero w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania mimo, że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, gdyż w istocie odmawia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2023 r., II SAB/Bd 40/23). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdyż organ zasadnie wskazał na braki formalne wniosku, które nie zostały w terminie uzupełnione. Z przedstawionych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa. Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).