III SA/Łd 585/23

Dnia 14 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Beata Drożdż, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi I. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 lipca 2023 roku nr SKO.4121.77.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej I. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 24 lipca 2023 r., nr SKO.4121.77.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania I. J., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 stycznia 2023 r., nr DOM-SKO-VII.5430.2.561.2022 o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 17 stycznia 2023 r. orzekł o skierowaniu I. J. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skarżąca po doręczeniu jej decyzji zwrócił się do organu pierwszej instancji pismem z 31 stycznia 2023 r., w treści którego wyraziła cyt.: "-oświadczenie - brak zgody – sprzeciw." Prezydent Miasta Łodzi pismem z 9 lutego 2023 r. wezwał skarżącą do skonkretyzowania – w terminie 7 dni od otrzymania tego wezwania – treści żądania wyrażonego w piśmie z 31 stycznia 2023 r. wskazując jednocześnie, że w wypadku bezskuteczności wezwania wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Wobec bezskuteczności powyższego wezwania Prezydent Miasta Łodzi pismem z 31 marca 2023 r. poinformował skarżącą, że jej pismo z 31 stycznia 2023 r. zostało pozostawione bez rozpoznania. Skarżąca pismem z 15 czerwca 2023 r. wniosła do Urzędu Miasta Łodzi "oświadczenie woli", w treści którego odniosła się zarówno do decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 stycznia 2023 r., jak i swojego pisma z 31 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pismem z 26 czerwca 2023 r. wezwało skarżącą do skonkretyzowania treści żądania zawartego w piśmie z 15 czerwca 2023 r. poprzez złożenie w oznaczonym terminie, pisma jednoznacznie precyzującego treść żądania tj. wskazania czy przedmiotem żądania strony, jest: - wniesienie – w trybie art. 127 k.p.a. – odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 stycznia 2023 r. o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami; - wniesienie – w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), - skargi na pozostawienie przez Prezydenta Miasta Łodzi bez rozpoznania pisma I.J. z 31 stycznia 2023 r.; - wniesienie innego wniosku, jeżeli tak, to jakiego i w oparciu o którą normę prawa został on złożony, a zawartą w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższe skarżąca w piśmie z 13 lipca 2023 r. stwierdziła, że cyt.: "w moim piśmie z dnia 15 czerwiec 2023r., ja [.-.i.: córka: a.] reprezentując osobę prawną J. I.© złożyłam, odwołanie od decyzji organu Prezydent Miasta Łodzi z dnia 17 stycznia 2023r. Nr DOM-SOK-VII-5430.2.561.2022 [art. 127] poprzez prośbę o uznanie mojego pisma z dnia 31.01.2023r. jako wniesionego w terminie odwołania/ sprzeciwu od tej decyzji.". W ocenie organu drugiej instancji z uwagi na, że pismo skarżącej z 31 stycznia 2023 r. zostało już rozpoznane (pismo Prezydenta Miasta Łodzi z 31 marca 2023 r. znak: DOM-SOK-VIII-5430.2.561.2022) i nie może być tym samym ponownie przedmiotem prowadzonego postępowania, przedmiotem żądania skarżącej wyrażonym w piśmie w 15 czerwca 2023 r. jest odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z 17 stycznia 2023 r. Zdaniem organu drugiej instancji zostało ono wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została skarżącej doręczona w sposób prawem przewidziany 25 stycznia 2023 r., co wprost wynika z akt sprawy – w tym m.in. potwierdzenia odbioru (w aktach sprawy). Stosownie do art. 57 § 1 k.p.a. bieg czternastodniowego terminu do złożenia odwołania rozpoczął się 26 stycznia 2023 r. i upływał 8 lutego 2023 r. Odwołanie od zaskarżonej decyzji zostało wniesione pismem z 15 czerwca 2023 r. w tym samym dniu, co również wynika z akt sprawy. Termin do wniesienia odwołania upłynął 8 lutego 2023 r. a odwołanie wniesiono 15 czerwca 2023 r. Naruszenie terminu, jest zatem niewątpliwe. Skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie, uzupełnionej pismem z 15 listopada 2023 r., I.J. wniosła o stwierdzenie jego nieważności w związku z przyczynami wymienionymi w art. 156 k.p.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca przedstawiła obszerną argumentację wskazującą, że organ administracji błędnie uznał, że wniosła odwołanie 15 czerwca 2023 r., podczas gdy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła z zachowaniem terminu 31 stycznia 2023 r. W piśmie z 31 stycznia 2023 r. będącym odwołaniem wyraziła niezadowolenie i stanowisko w sprawie. Do pisma załączyła istotne dowody. Bezpodstawnie została wezwana do sprecyzowania stanowiska i bezzasadnie nie przekazano go do organu drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części. Z wymienionych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z uwagi na to, że skarżąca na rozprawie 14 grudnia 2023 r. wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Z kolei w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, a jego zakres jest ograniczony wyłącznie do dokumentów. Sąd administracyjny nie może zatem przeprowadzić dowodu z zeznań świadków. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość zakwalifikowania pisma skarżącej z 15 czerwca 2023 r. jako odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji i zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zatem zachowanie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie. Z art. 134 k.p.a. natomiast wynika, że organ odwoławczy jest zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu – do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji (por. wyroki NSA: z 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95; z 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96; z 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94; z 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95; z 9 lutego 2009 r., II OSK 478/05; z 30 listopada 2007 r., I SA/Wa 1297/07; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2673/17). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że decyzję organu pierwszej instancji doręczono skarżącej 25 stycznia 2023 r. Wobec tego czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął 8 lutego 2023 r. Jednakże skarżąca 31 stycznia 2023 r., a więc przed upływem terminu do wniesienia odwołania, wniosła pismo zatytułowane "Oświadczenie – brak zgody – sprzeciw". W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji błędnie uznał, że z pisma skarżącej z 31 stycznia 2023 r., które niewątpliwie zostało wniesione przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 17 stycznia 2023 r., nie można wywieść czego dotyczy. W konsekwencji tego organ pierwszej instancji błędnie wezwał skarżącą na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania tego pisma poprzez wskazanie, czy jest odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji z 17 stycznia 2023 r., czy też innym wnioskiem, a jeżeli tak, to jakim i w oparciu, o którą normę prawną zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.) został on złożony (wezwaniem z 9 lutego 2023 r.), a następnie pozostawił je bez rozpoznania, o czym zawiadomił skarżącą pismem z 31 marca 2023 r. (doręczonym 27 kwietnia 2023 r.). W ocenie sądu z pisma skarżącej z 31 stycznia 2023 r. wynikało, że stanowi ono odwołanie od decyzji z 17 stycznia 2023 r. Decyzja ta została w piśmie tym w sposób wyraźny wskazana, a skarżąca wyraziła brak zgody na skierowanie na badania lekarskie i podniosła szereg zarzutów odnoszących się do tej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnych wymogów co do formy i treści odwołania od decyzji. Przepis art. 128 k.p.a. jasno stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, nie wymaga również szczególnego sformułowania niezadowolenia. W również doktrynie podkreśla się, że odwołanie jest "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym", strona odwołująca się "nie jest zobowiązana uzasadniać swojego żądania, ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie" (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 128, Nb 3 i 4, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 5. wyd., Warszawa 2013, s. 751-752). Jest jasne, że ten wyraz względnego niesformalizowania sporządzenia odwołania ma służyć ochronie interesów prawnych podmiotu odwołującego się, gdyż na etapie postępowania administracyjnego nie ma przymusu korzystania z pełnomocników zawodowych, profesjonalnych. Przyjęto zatem rozwiązanie w którym sam fakt udokumentowanego "zasygnalizowania" przez adresata decyzji, odwoływania się od decyzji, przez doręczenie odpowiedniego pisma/odwołania, uruchamia tok instancji, przejście sprawy od organu pierwszej instancji do organu drugiej instancji, po to, aby organ drugiej instancji po raz drugi zastosował w danej sprawie prawo i porównał wynik tego aktu z treścią decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a następnie wydał rozstrzygnięcie korzystając z kompetencji zawartych w art. 138 k.p.a. Na tle tego przepisu w orzecznictwie wielokrotnie już wyrażano pogląd, według którego wniesienie przez stronę postępowania w terminie otwartym na złożenie środka zaskarżenia od decyzji nieostatecznej pisma procesowego w którym wyrażone zostaje w jakikolwiek sposób niezadowolenie z działań organu, powinno skutkować potraktowaniem pisma jako odwołanie, ewentualnie podjęciem przez organ działań mających na celu wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony. Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 20 czerwca 1996 r., sygn. akt III ARN 14/96 (OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16) przekonując, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. W doktrynie podkreśla się też, że nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju "niezadowolenie" strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania. Skoro postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania (por. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3332/18 i 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1428/09). Pisma stron powinny być przy tym interpretowane tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego, organ winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2010 r., I OSK 202/10). Na tle rozpoznawanie sprawy powyższe uwagi mają zastosowanie tym bardziej, jeśli zważyć, że w piśmie z 31 stycznia 2023 r. wyraźnie oznaczono decyzję organu pierwszej instancji, której pismo to dotyczyło. Skarżąca w kolejnych pismach, w tym piśmie z 15 czerwca 2023 r., błędnie uznanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi za odwołanie konsekwentnie wskazywała, że jej odwołanie stanowi pismo z 31 stycznia 2023 r. i domagała się jego rozpoznania. W piśmie z 15 czerwca 2023 r. skarżąca wskazała, że 31 stycznia 2023 r. złożyła pismo wyrażające jej niezadowolenie i sprzeciw wobec decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Niestety zostało źle odczytane, a organ niesłusznie wezwał ją do jego sprecyzowania i nie przekazał jako odwołania organowi drugiej instancji. Wniosła także o uznanie jej pisma z 31 stycznia 2023 r. za odwołanie wniesione w terminie. Następnie w piśmie z 13 lipca 2023 r., które wpłynęło do organu drugiej instancji 18 lipca 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że w piśmie z 15 czerwca 2023 r. wnosiła o uznanie jej pisma z 31 stycznia 2023 r. za odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z 17 stycznia 2023 r. Z uwagi na to, że organ pierwszej instancji pismo skarżącej z 31 stycznia 2023 r., stanowiące odwołanie, pozostawił bez rozpoznania pomimo braku podstaw do tego wskazać trzeba, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00 (OSNAPiUS 2000/19, poz. 702, z glosą B. Adamiak, OSP 2001/1, poz. 12), stwierdzono, że w każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do sądu administracyjnego. Podobnie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07 przyjęto, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W stanie faktycznym sprawy za nieprawidłowe uznać należy zakwalifikowanie pisma skarżącej z 15 czerwca 2023 r. jako wniesionego z uchybieniem terminu odwołania od decyzji z 31 stycznia 2023 r. Organ drugiej instancji mógł co najwyżej pismo z 15 czerwca 2023 r. uznać za ponaglenie na nierozpatrzenie jej odwołania w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.), a nie jako kolejne odwołanie od decyzji z 17 stycznia 2023 r., które zostało wniesione z uchybieniem terminu. W tym stanie faktycznym uznać należy, że postępowanie organu drugiej instancji poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego doszło do wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania w wysokości odpowiadającej uiszczonemu przez skarżącą wpisowi sądowemu od skargi w wysokości 100 zł sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. a.kr