II SA/Bd 620/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 23 lutego 2023 r., nr 1027/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz W. K. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W dniu 23 lutego 2023 r. Rada Miasta Torunia działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz.40 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) podjęła uchwałę nr 1027/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: św. Jana Bosko, Szosa Chełmińska i Ugory w Toruniu. Pismem z 28 kwietnia 2023 r. W. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisaną powyżej uchwałę, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności: - art. 15 ust. 2 pkt 1 - w zakresie w jakim nie zdefiniowano pojęcia terenu usług, - art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z przepisem § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim przepisy: § 9 pkt 7 lit. g, § 10 pkt 7 lit. f, § 11 pkt 7 lit. g, § 12 pkt 7 lit. g, § 13 pkt 7 lit. b, § 14 pkt 7 lit. g, § 15 pkt 7 lit. h – planu miejscowego błędnie określają stosunek liczby miejsc parkingowych, - art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z przepisem § 4 pkt 9 lit. c powyższego rozporządzenia ze względu na dopuszczenie ustaleniami miejscowego planu możliwości bilansowania miejsc postojowych na terenach oznaczonych symbolami: 158.03.ZP1, 158.03-U/ZP5 oraz 158.03-US9 z miejscami parkingowymi lokalizowanymi na terenach dróg publicznych, - art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z przepisem § 4 pkt 9 lit. c cyt. rozporządzenia w zakresie w jakim ustalenia planu miejscowego pomijają ustalenie sposobu realizacji miejsc parkingowych, - art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z § 4 pkt 9 lit. c cyt. rozporządzenia w zakresie w jakim ustalenia planu miejscowego pomijają ustalenie liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, - art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z przepisem § 4 pkt 9 cyt. rozporządzenia w zakresie, w jakim nie określono lokalizacji infrastruktury technicznej ani jej parametrów, - art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z § 4 pkt 9 lit. a w związku z przepisem § 8 ust. 2 tego rozporządzenia poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku plany miejscowego z tekstem planu, - art. 15 ust. 2 i 3 – w zakresie w jaki ustalenia planu miejscowego nakazują lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, - art. 27 ust. 1 - w zakresie w jakim przepis § 1 ust. 1 oraz § 1 ust. 2 uchwały stanowią sprzeczne ustalenia co do rozstrzygnięcia czy jest na nowym planem miejscowym czy też stanowi zmianę obowiązującego planu. Skarżący wywiódł, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, który upatruje w tym, że jest właścicielem działki nr [...] obręb [...] w T., która graniczy z terenem objętym skarżonym planem miejscowym. Zaznaczył, że na jego działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący. Tymczasem Rada Miasta w sąsiedztwie dopuszcza m. in. możliwość lokalizacji zabudowy usługowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Torunia wniosła o jej oddalenie wskazując na brak interesu prawnego skarżącego. Podkreśliła, że ww. nieruchomość skarżącego zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżony plan nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z 9 sierpnia 2023 r. skarżący został wezwany do wskazania i wykazania stosownymi dokumentami, że skarżona uchwała w całości lub w określonej części (konkretnie jakiej części uchwały?) narusza jego aktualny indywidualny interes prawny, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."). Wskazano w wezwaniu, że jedynie z treści skargi wynika, że skarżący pozostaje właścicielem działki nr [...] obręb [...] w T., która graniczy z terenem objętym skarżonym planem miejscowym, (zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym). Okoliczność ta nie została jednak wykazana jakimikolwiek dowodami. Nie wskazano z jakim konkretnie terenem określonym w planie graniczy działka strony skarżącej, a także konkretnie które ustalenia planu miejscowego i dotyczące jakiego terenu objętego tym planem (o jakim symbolu na załączniku mapowym oraz jakie konkretnie przepisy tekstu planu) naruszają interes prawny skarżącego, wynikający z jakich przepisów prawa w odniesieniu do prawa własności nieruchomości, na które się powołuje. Wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 sierpnia 2023 r. i pozostało bez odpowiedzi w zakreślonym przez Sąd terminie. Dopiero 1 września 2023r. skarżący wniósł osobiście w biurze podawczym WSA w Bydgoszczy odpowiedź na wezwanie, w którym wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...] obręb [...] w T., która bezpośrednio graniczy z terenem oznaczonym symbolem 158.03-ZP1. Podkreślił, że od granicy jego działki (bezpośrednio graniczącej z obszarem objętym planem miejscowym) do najbardziej odległej granicy planu miejscowego odległość wynosi ok. 700 m. Stąd też, w ocenie skarżącego, opracowany plan miejscowy oddziałuje na jego nieruchomość. Zatem brak uwzględnienia zagospodarowania terenów sąsiednich (istniejącej zwartej zabudowy mieszkaniowej) przy sporządzaniu planu miejscowego powoduje, że wprowadzenie innej funkcji w tak bliskim sąsiedztwie stanowi przesłankę do artykułowania tych uchybień w planie miejscowym, które niweczą gwarancję ochrony prawa własności. Zarzucił, że w opracowanym planie nie zostało zdefiniowane pojęcie usług – zlokalizowanych w odległości ok. 500 m od jego działki – daje to możliwość prowadzenia wszelkich usług np. z zakresu kruszenia kamienia. Brak właściwego określenia miejsc parkingowych, dopuszczenie ich bilansowania z miejscami parkingowymi znajdującymi się na jego ulicy – jest niezgodne z przepisami ustawy planistycznej i oddziałuje na jego nieruchomość. Podkreślił również, że nie zostało zdefiniowane pojęcie "infrastruktury technicznej" i w zasadzie możliwość swobody w jej lokalizowaniu daje możliwość inwestorowi lokalizowania np. stacji transformatorowej tuż obok jej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd bada, spełnienie wymogów formalnych skargi oraz to czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "p.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) (...), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (tak: NSA w wyroku z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie Sądu w wyznaczonym terminie, który upłynął bezskutecznie z dniem 30 sierpnia 2023 r. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą (lub chociażby jej częścią) a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy przy tym zaznaczyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2023 r., nr 1027/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości, a zarzuty skargi dotyczą m.in. określenie przeznaczenia sąsiednich terenów jako zabudowa usługowa. W tym zakresie wskazano, że Rada Miasta określając przeznaczenie terenów objętych planem miejscowym i uchwalając zaskarżony plan miejscowy naruszyła interes prawny, nie uwzględniając sposobu zagospodarowania działki skarżącego, a priori prowadząc do dysharmonii przestrzennej i konfliktów społecznych. Należy wskazać, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w granicach planu. Stanowi ona działkę nr [...] obręb [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Przeznaczona w planie miejscowym z 1998 r. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżony plan nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. W dalszym ciągu ma ona być wykorzystywana jako nieruchomość zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym. W ocenie Sądu regulacja, zawarta w zaskarżonej uchwale, w żaden sposób nie wpływa na indywidualną sytuację prawną Skarżącego. Nie ogranicza, ani nie pozbawia go konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na niego żadnych obowiązków. Wskazane w skardze przyczyny zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zagospodarowania terenu objętego planem, nie dotyczą interesu prawnego Skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego. Końcowo należy powtórzyć, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie powodują odebrania, czy też ograniczenia przysługujących Skarżącemu uprawnień, nie nakładają również na niego żadnych nowych obowiązków, jak i nie zmieniają obowiązków dotychczas ciążących na nim. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby Strona posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone zaś przez Skarżącego argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, który nie legitymuje do skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 5a P.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.