II OSK 1743/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2231/22 w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 września 2022 r. znak: DOZ-APN.650.31.2021.MW w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2023 r. sygn. VII SA/Wa 2231/22 oddalił skargę S. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 września 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 1 lipca 2021 r., w odpowiedzi na wniosek S. P., odmówił wykreślenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków [...]. Negatywnie zaopiniował też wykreślenie tego obiektu z gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Wójta Gminy [...]. S. P. złożył od tego pisma odwołanie, uznając je za decyzję administracyjną. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 2 września 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, albowiem stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 lipca 2021 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, od której przysługiwałby środek zaskarżenia w postaci odwołania, stosownie do art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono, że ani przepisy ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840), ani rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56 ze zm.) dalej jako "rozporządzenie", nie przewidują wydania decyzji w przypadku włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków czy wyłączenia karty z ewidencji. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do przyjęcia, że odmowa wyłączenia karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków następuje w formie decyzji administracyjnej i że postępowanie poprzedzające to rozstrzygnięcie stanowi jurysdykcyjne postępowanie administracyjne uregulowane przepisami k.p.a. Jeśli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest powiązana z formą prawną decyzji administracyjnej, organ nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie, ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani rozporządzenia nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skargę kasacyjną złożył S. P., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 127 § 1 i 2 i art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 tego kodeksu poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu niedopuszczalności odwołania jako skierowanego do rozstrzygnięcia, które nie jest decyzją i z tego względu nie podlega zaskarżeniu w ten sposób, w sytuacji gdy istnieje domniemanie wydawania przez organy rozstrzygnięć w formie decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 2 i art. 104 § 1 tego kodeksu w zw. z art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu możliwości rozstrzygania przez organ spraw co do istoty w drodze innej niż wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji gdy żadna z norm prawnych, na które powołuje się organ (art. 89 pkt 1, art. 93 czy art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nie zawiera regulacji szczególnych wskazujących na inną formę rozstrzygnięcia organu, które wyłączałyby domniemanie formy decyzji administracyjnej z art. 104 § 1 i 2 k.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ II instancji nie dokonał właściwej kontroli instancyjnej i nie rozpoznał sprawy co do istoty; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 tego kodeksu poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wątpliwości co do formy załatwienia sprawy przez organy nie powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść decyzyjnej formy załatwienia sprawy; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie postanowienia organu w sytuacji, gdy organ wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie statusu jednostki w formie innej niż decyzja administracyjna, przez co naruszył standardy rzetelności postępowania, pewności obrotu prawnego i bezpieczeństwa prawnego jednostki. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. 2. Istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy odmowa wykreślenia zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków powinna przyjąć formę decyzji administracyjnej. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Zarówno włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak i wyłączenie karty zabytku z tej ewidencji, stanowią czynności organu administracji. Nie przysługuje od nich odwołanie. Administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych. Odróżnienie od siebie przypadków, w których administracja publiczna musi wydać akt administracyjny indywidualny, od innych, gdy musi działać czy to w formie czynności materialno-technicznych, czy też podejmując czynności cywilnoprawne, czy wreszcie gdy może jedynie stosować działania niewładcze, następuje na podstawie obowiązujących przepisów. Nie można domniemywać stosowania formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego art. 104 k.p.a. Podstawę do wydania decyzji administracyjnej trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 16, Warszawa 2019, s. 587-589). W rozpoznawanej sprawie sięgnąć zatem trzeba do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 tej ustawy rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Zgodnie z art. 22 ust. 2 tej ustawy wojewódzka ewidencja zabytków jest prowadzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Konsekwencją włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest obowiązek zawiadomienia o tym fakcie właściwej gminy w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy). Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy. Stosownie do art. 21 ustawy jest natomiast podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle tej ustawy zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia lub wyłączenia karty danego obiektu do (lub z) ewidencji, i w związku z tym nie wydaje w tym zakresie decyzji administracyjnej. Podstawy do uznania, że rozstrzygnięcie w przedmiocie włączenia lub wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej, nie stanowią także przepisy rozporządzenia. W myśl § 14 ust. 1 wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. O zamiarze włączenia karty zabytku do ewidencji, o jej włączeniu, o sporządzeniu nowej karty, o zamiarze wyłączenia karty z ewidencji lub o jej wyłączeniu wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem (§ 15 ust. 1 rozporządzenia). Kartę ewidencyjną nieruchomości, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z ewidencji oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków (§ 16 ust. 1 rozporządzenia). Działanie organu stanowi czynność (o charakterze materialno-technicznym) z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na marginesie wskazać należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że skarżący kasacyjnie skorzystał z tej możliwości i złożył skargę na czynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z ewidencji. Skarga została merytorycznie rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 732/21. Wyrok nie jest prawomocny, albowiem skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (skarga kasacyjna została zarejestrowana pod sygn. II OSK 560/22). W tym stanie rzeczy nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani kodeksu postępowania administracyjnego. 3. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.