II OSK 560/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 732/21 w sprawie ze skargi S. P. na czynność materialno-techniczną Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu Delegatura w Kaliszu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykreślenia budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 grudnia 2021 r. oddalił skargę S. P. dalej skarżący) na czynność materialno-techniczną Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Kaliszu (dalej WKZ) z [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie wykreślenia z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków obiektów położonych w Z., gmina R., działka nr [...], tj. budynku stajni z wozownią i spichlerzem. Sąd Wojewódzki stwierdził, że uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie ewidencji zabytków i dopuszczenia możliwości wykreślenia z niej Konserwator Zabytków w wystarczający sposób wykazał, iż odmowa wykreślenia ww. obiektów z ewidencji zabytków nie była dowolna. Organ wykazał także, że zachowała się przynajmniej część autentycznej substancji spornych budynków, co stanowi ważną cechę zabytku, która jest bez wątpienia widocznym poświadczeniem przeszłości. Przekonywująco wyjaśniono, że pomimo pewnych zniszczeń sporny obiekt nadal posiada cechy zabytku. W oparciu o zgromadzony materiał organ prawidłowo stwierdził, iż względem budynku stajni z wozownią nadal mamy do czynienia z zabytkiem posiadającym wartość historyczną i artystyczną, która pozwala uznać go za zabytek. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki stwierdził, że w świetle zebranych materiałów dowodowych WKZ wykazał, iż przedmiotowy budynek stajni z wozownią, mimo swojego niekwestionowanego złego w pewnym stopniu stanu technicznego, nadal zachował i posiada walory oraz cechy zabytku o jakich mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, dalej uozoz). 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: Ppsa) w zw. z art. 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: Kpa) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu przez Sąd Wojewódzki właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowaniu środka określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmującego uchylenie czynności materialno-technicznej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 75 Kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu przez Sąd Wojewódzki właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowaniu środka określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmującego uchylenie czynności materialno-technicznej, podjętej przez WKZ mimo zaistnienia przesłanek w pełni to uzasadniających; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 78, art. 80 w zw. z art. 84 Kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu przez Sąd Wojewódzki właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowaniu środka określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmującego uchylenie czynności materialno-technicznej, podjętej przez WKZ; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w. zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 oraz art. 79a § 1 Kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu przez Sąd Wojewódzki właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowaniu środka określonego w Ppsa, obejmującego uchylenie czynności materialno-technicznej, podjętej przez WKZ; e) art. 106 § 3 Ppsa przez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postępowania dowodowego w przedmiocie stanu technicznego budynku, mimo wskazania w treści uzasadnienia, że "dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków, polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączania zabytków do ewidencji czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona"; 2) prawa materialnego: a) art. 13 ust. 1 uozoz przez jego niezastosowanie, mimo przesłanek to uzasadniających, polegających na odmowie wykreślenia z rejestru obiektu, mimo ustalenia w toku postępowania istotnych jego zniszczeń oraz stopnia tych zniszczeń, wskazujących na utratę przez niego wartości historycznej, mających charakter "śmierci technicznej"; b) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 lit. b i lit. c uozoz przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na odmowie wykreślenia z rejestru zabytków obiektu, stanowiącego część układu architektonicznego, mimo: podjęcia przez Urząd decyzji o wyłączeniu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków ww. budynku chlewni ze stodołą; niemożności uznania, że budynek stajni z wozownią i spichlerzem stanowi samodzielny przedmiot ochrony, tj. jako element układu podlega ochronie jedynie w ramach tego układu, łącznie z budynkiem chlewni ze stodołą jako integralna część zespołu dworsko- folwarcznego; c) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c uozoz przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustawa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek bezwarunkowej ochrony zabytku, niezależnie od zmian, jakie mogły mieć miejsce w strukturze obiektu objętego ochroną konserwatorską oraz niezależnie od nakładów koniecznych do poczynienia na obiekt, które mogą mieć charakter rekonstrukcji, w sytuacji gdy ustawa dopuszcza wykreślenie obiektu z rejestru zabytków w sytuacji utraty wartości historycznej, a pojęcie "bez względu na stan zachowania" doznaje wyjątków już na gruncie samej uozoz. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, względnie merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 3.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej prawnego charakteru wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 2 uozoz wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest jednak żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Skutkiem wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest natomiast obowiązek uzgodnienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto w art. 22 ust. 3 uozoz przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Dlatego niepotrzebnie Sąd Wojewódzki wspomina o kwestiach związanych z ochroną zabytków oraz przywołuje art. 13 uozoz. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola legalności odmowy wyłączenia karty adresowej z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zatem rolą Sądu w przedmiotowej sprawie było zweryfikowanie, czy organ prawidłowo odniósł się do kwestii, czy po włączeniu nieruchomości do ewidencji zabytków zaszły takie okoliczności, które oznaczałyby utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej nieruchomości objętej kartą adresową., stosownie do treści z art. 3 pkt 2 uozoz w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2021 r. poz. 81, dalej rozporządzenie), 3.4. Pierwsza grupa zarzutów w sposób oczywiście błędny powołuje przepis wynikowy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz lit. b, które to przepisy wynikowe dotyczą skarg na decyzje i postanowienia, nie zaś skarg na czynności materialno-techniczne, do których odnosi się art. 146 Ppsa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przepisy Kpa miały w sprawie zastosowanie oraz, że organ administracji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem byłaby analiza wartości nieruchomości włączonych do wojewódzkiej ewidencji zabytków pod kątem uznania ich za zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisy ustawy nie przewidują, by wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, przepisy te nie mogły stanowić wzorca kontrolnego w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA z 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/17,14 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2458/22). 3.5. Natomiast nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 Ppsa, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z: 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, 23 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 863/21). Pomijając zatem okoliczność, że art. 106 § 3 Ppsa nie może stanowić podstawy kasacyjnej, ponieważ przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu jest pozostawione uznaniu sądu, w przedmiotowej sprawie w związku z kompletnością materiału dowodowego nie było jakiekolwiek potrzeby przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 Ppsa uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczącego stanu technicznego budynku. Organ dysponował bowiem kartą wpisu do ewidencji zabytków wraz z wkładkami, dokumentacją zdjęciową oraz protokołem oględzin budynku z 28 czerwca 2021 r., które przeprowadzono z udziałem skarżącego. Dodatkowo organ dokonał oceny ekspertyzy technicznej przedłożonej przez skarżącego autorstwa inż. A. R., która po przeprowadzeniu oględzin obiektu okazała się niekompletna względem budynku stajni. 3.6 W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzuca niezastosowanie względnie błędne zastosowanie art. 13 ust. 1 uozoz polegające na odmowie wykreślenia z rejestru obiektu. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania nie jest wykreślenie obiektu z rejestru zabytków i przepis ten w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Z tych powodów zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 uozoz są nieusprawiedliwione. 3.7. Kontroli instancyjnej poddaje się natomiast zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 lit. b i lit. c uozoz. WKZ na podstawie posiadanych przez siebie informacji dokonał oceny, czy przedmiotowa nieruchomość przestała być zabytkiem stosownie do treści § 16 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1471/21) i uznał, iż takie przesłanki nie zaszły. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ wykazał także, że zachowała się przynajmniej część autentycznej substancji spornych budynków, co stanowi ważną cechę zabytku, która jest bez wątpienia widocznym poświadczeniem przeszłości. Przypomnieć należy, że organ jest organem posiadającym specjalistyczną wiedzę i kompetencje do samodzielnej oceny, czy dany obiekt stanowi zabytek. Organ przekonywująco wyjaśnił, że pomimo pewnych zniszczeń sporny obiekt nadal posiada cechy zabytku. Błędne jest przy tym twierdzenie skarżącego, że budynek stajni z wozownią i spichlerzem podlega ochronie jedynie łącznie jako integralna część zespołu dworsko-folwarcznego. Organ wykazał bowiem, że opisany w karcie budynek stajni zachował wartości artystyczne. Zachowała się pierwotna bryła obiektu, jego układ komunikacyjny oraz wystrój elewacji. Zachowały się również cenne i rzadko spotykane w tego typie zabudowy inwentarskiej folwarcznej sklepienia ceglane, kolebkowe, wsparte na arkadach z kolumnami, których trzony są granitowe. Zachowała się również artykulacja elewacji z otworami drzwiowymi i okiennymi. Zachował się także gzyms międzykondygnacyjny i wieńczący oraz koliste otwory wentylacyjne i tarcze kotw. Organ trafnie przyjął, że budynek nie utracił wartości naukowych, historycznych i artystycznych z uwagi na zachowane detale i konstrukcję. Obiekt do dziś stanowi przykład XIX wiecznej architektury folwarcznej. W związku z tym może być ujęty w ewidencji zabytków samodzielnie bez innych elementów tego zespołu dworsko-folwarcznego. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.