III OSK 863/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 372/18 w sprawie ze skargi T. L. na niewykonanie przez Radę Miejską [...] czynności nakazanych prawem oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 4 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 372/18) oddalił skargę T. L. na niewykonanie przez Radę Miejską [...] czynności nakazanych prawem. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że T. L. wraz z grupą mieszkańców [...] złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] i Rady Miejskiej [...] w zakresie wykonywania zadań własnych Gminy Miasta [...] z naruszeniem art. 20 o drogach publicznych, tj. wykonania drogi, oświetlenia, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, naprawy urządzeń drenarskich przy ul. [...]. Skarżący wskazał, że pismem z 3 listopada 2017 r. Prezydent Miasta [...] poinformował, że nie ma w planach przebudowy drogi. Skarżący, zarzucając zły stan techniczny drogi podniósł, że Prezydent Miasta nie realizuje następujących obowiązków: nie przeprowadził analizy okresowych pomiarów ruchu drogowego, nie opracował planu rozwoju drogi, nie opracował planu finansowania przebudowy drogi, nie wykonuje zadania w zakresie utrzymania i remontu drogi, wpływu stanu drogi na bezpieczeństwo ruchu, utrzymania zieleni przydrożnej. Zdaniem skarżącego, przy obecnym ruchu na drodze, przedmiotowa droga nie może być drogą gruntową, a drogą utwardzoną i wyłożoną co najmniej płytami betonowymi. Dalej skarżący podał, że pismem z 15 grudnia 2017 r. on wraz z grupą mieszkańców zwrócili się do Prezydenta i Rady Miasta [...] o wykonanie zadania własnego w zakresie zbudowania w ul. [...] sieci kanalizacji sanitarnej, wskazując na art. 86 ustawy prawo wodne. Jak wskazał, obecne granice aglomeracji nie obejmują całości ul. [...] (uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego z 25 lutego 2014 r. nr XXXIV/686/14). Zdaniem jednak skarżącego Rada Miasta nie zareagowała właściwie na wezwanie, gdyż nie podjęła uchwały w zakresie ustalenia granic aglomeracji [...] obejmującej całość ul. [...] . Potwierdza to bezczynność gminy w zakresie budowy na pozostałej części ulicy sieci kanalizacji sanitarnej i wskazuje na konieczność podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały w trybie art. 86 Prawa wodnego, czego mimo wezwania Rada nie zrobiła. Bezczynność organów w zakresie wykonania kanalizacji potwierdzają także uchwały Rady Miasta o wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zdaniem skarżącego Gmina nie realizuje również obowiązków określonych w art. 191, art. 192 ust. 1, art. 197 ust. 1, art. 199 ust. 1 oraz art. 234 ust. 1 Prawa wodnego, gdyż nie naprawia uszkodzonych drenów i nie zatrzymuje na swoim gruncie wód opadowych i pochodzących z roztopów. Ponadto, skarżący wskazał na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie zwrócenia się do Rady Miasta o utworzenie w budżecie miasta na 2018 r. rezerwy celowej na budowę drogi, naprawę drenów, odwodnienie terenu w wysokości 400.000 zł. W skardze zgłoszono wnioski o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i opinii biegłych. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Na podstawie wydanych zarządzeń zawiadomiono skarżących o rozdzieleniu do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg: - na niewykonanie przez Prezydenta [...] i Radę Miejską [...] czynności nakazanych prawem w zakresie budowy drogi, oświetlenia, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz naprawy urządzeń drenarskich, - na niepodjęcie przez Radę Miejską [...] uchwały w sprawie ustalenia granic aglomeracji, - na niewystąpienie przez Prezydenta [...] z wnioskiem o utworzenie rezerwy celowej. Postanowieniem z 4 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargi, od których nie został uiszczony należny wpis. Rozpoznając skargę na niewykonanie przez Radę Miejską [...] czynności nakazanych prawem w zakresie podjęcia uchwały w sprawie ustalenia granic aglomeracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał na przepisy art. 101a ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 – zwanej dalej u.s.g.), które stanowią szczególną podstawę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na "niewykonanie czynności nakazanych prawem", do której nawiązuje art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Przepis art. 101a u.s.g. poszerza zatem w stosunku do art. 3 § 2 P.p.s.a. zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem. Zdaniem Sądu w związku z tym, zarzucanego w skardze zaniechania nie można utożsamiać tylko ze skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. W sprawie skarżący wyraźnie kwestionuje brak podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały, czyli aktu o charakterze generalnym, w sprawie zmiany obowiązujących granic aglomeracji [...] , tak aby do aglomeracji włączona została cała ul. [...] . Rozważając zasadność żądania skarżącego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązek wykonania czynności nakazanych prawem (wynikający z art. 101a ust. 1) powinien być rozumiany jako powinność organu gminy określonego zachowania się regulowanego prawem. Nie chodzi tu o czynności możliwe do podjęcia, lecz o czynności zawierające element obligatoryjności. Unormowanie to wymaga istnienia wyraźnej normy prawnej, która wprost nakazywałaby radzie gminy wydanie uchwały określonej treści. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma natomiast żadnego przepisu, który obligowałby Radę Miejską [...] do podjęcia uchwały w żądanym przez skarżącego przedmiocie. Podstawy takiej nie można wywodzić w szczególności z art. 86 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), który w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 wyjaśnia jak należy rozumieć pojęcie aglomeracji. Stosownie do art. 87 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy aglomeracje wyznacza, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, rada gminy po uzgodnieniu z Wodami Polskimi i w razie potrzeby z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Jak wynika z treści skargi, Sejmik Województwa Warmińsko - Mazurskiego podjął w dniu 25 lutego 2014 r. uchwałę nr XXXIV/686/14 w sprawie wyznaczenia aglomeracji. Uchwała ta została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego z 2014 r., poz. 1337 i pozostaje w obrocie prawnym. Podstawę prawną wydania tej uchwały stanowił art. 43 ust. 2a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2017 r. Na podstawie art. 565 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy Prawo wodne, dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy uchylonej zachowują moc nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2020 r. i mogą być zmieniane. Z tego ostatniego przepisu wynika, że zmiana dotychczasowych uchwał wyznaczających aglomeracje ma charakter uznaniowy. Tym samym żądanie skarżącego dotyczące podjęcia przez Radę Miejską [...] uchwały w sprawie zmiany granic aglomeracji jest bezpodstawne. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w piśmiennictwie i judykaturze istnieje rozbieżne stanowisko co do dopuszczalności skargi na zaniechanie w sferze działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji ustalenia braku normy prawnej nakazującej żądane działanie. W postanowieniu z 30 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 88 ust. 1 u.s.p. (tożsamym w treści z art. 101a ust. 1 u.s.g.), nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonania merytorycznej oceny zasadności skargi, lecz uzasadnia oddalenie skargi. Sąd pierwszej instancji stanowisko to podzielił. Dopiero po stwierdzeniu istnienia podstawy prawnej do podjęcia działania organu stanowiącego, którego zaniechanie strona skarżąca zarzuca, konieczne jest wykazanie związku między biernością organu, a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia takim zaniechaniem. Przy niespełnieniu pierwszej przesłanki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, bezprzedmiotowe jest badanie istnienia tegoż związku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym wobec błędnego przyjęcia, że nie istnieje przepis prawa, który nakazuje podjęcie czynności określonych w skardze na bezczynność, 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi – naruszenie art. 3 § 1, art. 106, art. 149 P.p.s.a. wobec niewykonania wniosków dowodowych zawartych w skardze na bezczynność, mających wpływ na rozpoznanie sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 6 grudnia 2021 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy skargi kasacyjnej w świetle art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić: "1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga natomiast prawidłowego określenia zarzutów w treści samej kasacji i oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej – uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna niespełniająca tych wymagań, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastąpić strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podobnie Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować, ale badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04; 4 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2164/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że przedstawiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w stopniu znaczącym odbiega od ww. wymogów. W odniesieniu do przedstawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej jego naruszenie upatruje w "niewykonaniu wniosków dowodowych zawartych w skardze na bezczynność, mających wpływ na rozpoznanie sprawy", jednakże ani nie wskazuje, jakie to wnioski dowodowe ani jakie miały wpływ na wynik sprawy. Zauważyć jednak przede wszystkim należy, że zawarty w art. 106 § 3 P.p.s.a. zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Już zatem tylko to ustalenie, wyklucza skuteczność zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 106 i art. 149 P.p.s.a. w zakresie opisanym powyżej. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 1 P.p.s.a., który jako norma o charakterze ustrojowym wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, a która w niniejszej sprawie nie była kwestionowana. Podobnie w nawiązaniu do przepisu art. 149 P.p.s.a., który pomimo rozbudowanej treści nie został precyzyjnie określony w treści zarzutu, tj. ze wskazaniem konkretnego paragrafu lub punktu, Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazywał, że skargi nie można utożsamiać ze skargą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., ale ze skargą z art. 101a ust. 1 u.s.g. Ta ostatnia, poszerzając zakres kontroli sądowoadministracyjnej, nawiązuje z kolei do art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku jej uwzględnienia natomiast sąd administracyjny nie stosuje środków, o których mowa w art. 149, lecz rozstrzyga w oparciu o normę zawartą w art. 101a ust. 2 u.s.g. Niemniej jednak zwrócić przede wszystkim należało uwagę, że podstawą oddalenia skargi było ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma żadnego przepisu, który obligowałby Radę Miejską [...] do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia granic aglomeracji. W tym też zakresie Sąd ten nawiązywał do przepisu art. 101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaś do przepisu art. 101 tej ustawy jedynie na zasadzie odesłania. Zgodnie bowiem z art. 101a ust. 1 ww. ustawy "[p]rzepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich". Art. 101 nie stanowił jednak podstawy oceny wniesionej w sprawie skargi i z tego względu postawienie Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia tego przepisu było wadliwe. W odniesieniu z kolei do zarzutu naruszenia art. 101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu, w którym upatrywałby obowiązek gminy do wykonania czynności nakazanych prawnym. Tymczasem w świetle analizowanego przepisu jednym z podstawowych warunków koniecznym do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a ww. ustawy jest właśnie istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności, w tym przypadku podjęcia uchwały w sprawie ustalenia granic aglomeracji, obejmującej obszar taki, jak chce tego strona skarżąca. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić – w razie jego niewykonania – o bezczynności organu. W tym też zakresie Sąd pierwszej instancji, odwołując się do przepisów ustaw Prawo wodne obowiązującej aktualnie jak i w poprzednim stanie prawnym, wyjaśnił, że taka uchwała została podjęta przez Sejmik Województwa Warmińsko – Mazurskiego i jest aktualna na dzień wydania zaskarżonego wyroku. Natomiast zmiana dotychczasowych uchwał ma charakter uznaniowy, a zatem żądanie skarżącego podjęcia takiej uchwały jest bezpodstawne. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji ocena prawna nie została zakwestionowana w rozpoznanej skardze kasacyjnej. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał na art. 20 ustawy o drogach publicznych, który jednak z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. Z tego też względu zarzut naruszenia prawa materialnego przedstawiony w niniejszej skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.