II SA/Ol 286/24

Dnia 2 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 roku sprawy ze skargi J.M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego uchylenia decyzji legalizującej w trybie uproszczonym obiekt budowlany - garaż 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] 2) zasądza od organu na rzecz skarżącej J. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z 2 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej: "PINB"), na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: "p.b."), zalegalizował obiekt budowlany - garaż, [...], położony na działce [...] (dalej: "działka A"). Wnioskiem z 3 sierpnia 2023 r. J.M. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do PINB o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. PINB wszczął postępowanie wznowieniowe. Następnie decyzją z 8 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu stwierdził, że działka skarżącej graniczy od strony północnej z działką A, jednak ocenie PINB skarżąca nie posiada przymiotu strony w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 49f ust. 2 p.b. w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, postępowanie tego rodzaju prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca formułując wobec PINB dwie grupy zarzutów: po pierwsze - w zakresie dotyczącym przyjęcia, że nie posiada ona przymiotu strony, po drugie - w zakresie dotyczącym zupełności zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 29 lutego 2024 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a.: 1) odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; 2) stwierdził, że decyzja PINB z 2 stycznia 2023 r. wydana została z naruszeniem prawa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W uzasadnieniu WINB nie podzielił stanowiska PINB co do braku posiadania przez skarżącą przymiotu strony. Stwierdził, że art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. zobowiązuje do realizacji robót budowlanych z poszanowaniem, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dlatego też można wywieść interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej, ( w świetle art. 28 k.p.a. ) do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem. W związku z tym w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa (np. art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 p.b.) art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z prawem (m.in. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II OSK 3182/18). W świetle powyższego, w ocenie WINB, właściciel działki, przy granicy której wykonano samowolnie obiekt budowlany, takim interesem prawnym się legitymuje. Tym samym w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym zakończonym decyzją dotychczasową powinni uczestniczyć współwłaściciele działki sąsiedniej, w tym skarżąca. W tych okolicznościach WINB zauważył, że w świetle art. 146 § 2 k.p.a. zobowiązany jest do oceny, czy przy udziale pominiętych współwłaścicieli działki sąsiedniej mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Dlatego też umożliwił pominiętym współwłaścicielom działki sąsiedniej skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. Następnie, po dokonaniu merytorycznej oceny decyzji dotychczasowej, uznał, że pomimo wydania jej z naruszeniem prawa, tj. bez udziału współwłaścicieli działki sąsiedniej, poza wskazanym uchybieniem formalnym nie doszło do naruszenia prawa w zakresie uproszczonej procedury legalizacyjnej. W związku z powyższym WINB stwierdził, że nie było podstaw prawnych, aby w trybie wznowieniowym uchylić decyzję dotychczasową, ponieważ ostatecznie musiałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zgodnie natomiast z art. 151 § 2 k.p.a. w takim przypadku organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wywiodła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie przez WINB - tylko na podstawie oceny poprzednio zebranych dowodów - że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy skarżąca kwestionowała dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i żądając wznowienia postępowania złożyła szereg wniosków dowodowych, w związku z czym wydanie decyzji co do istoty sprawy po wznowieniu postępowania powinno zostać poprzedzone postępowaniem dowodowym z zagwarantowaniem prawa do udziału w nim wszystkim stronom; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji PINB i nieprzekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, podczas gdy na organach administracji spoczywa obowiązek kompletnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i tylko w drodze postępowania dowodowego organ mógłby ustalić, że w sprawie może być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zaś organy obu instancji konsekwentnie odmawiają skarżącej przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, 3. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez odmowę przez WINB uchylenia decyzji dotychczasowej i poprzestanie na stwierdzeniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa w sytuacji gdy, decyzja WINB była pierwszym rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności - stwierdzając słuszność zarzutów odwołania w zakresie dotyczącym statusu skarżącej, WINB powinien bowiem uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę PINB do ponownego rozpoznania; 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zebrania kompletnego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków i z opinii biegłego, oraz poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie dotyczącym prowadzonych prac remontowych. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie możliwości uchylenia również decyzji PINB, co pozwoliłoby na zachowanie zasady dwuinstancyjności i przyspieszenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB. Sąd uwzględnił zatem skargę, jednakże podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne tylko w części, w części zaś uznać trzeba je za przedwczesne. Zauważyć należy, że wskazane decyzje wydane zostały w trybie wznowienia postępowania, którego procedurę regulują przepisy zawarte w Rozdziale 12 Działu II k.p.a. Przepisy te wyodrębniają natomiast w sposób wyraźny etapy postępowania wznowieniowego i rodzaj podejmowanych na określonym etapie rozstrzygnięć. W toku tego postępowania, na każdym następującym kolejno po sobie etapie procedury wznowieniowej, organ ustala i rozważa właściwe dla danego etapu okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych dla kolejnego etapu postępowania (zob. wyrok NSA z 11 maja 2010 r., sygn. II OSK 768/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). W warunkach niniejszej sprawy PINB po dokonaniu oceny dopuszczalności wznowienia postępowania, zakończonego decyzją dotychczasową, postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. wznowił postępowanie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kończąc tym samym pierwszy etap postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W świetle tego przepisu, na kolejnym etapie postępowania organ bada, czy podstawa wznowienia w rzeczywistości istnieje, a dopiero po ustaleniu jej istnienia przechodzi do następnego etapu tego postępowania - rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeśli w sprawie nie istnieje przyczyna wznowienia, to organ, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Z kolei stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Dopiero też na tym etapie, organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, w tym w zakresie objętym art. 146 § 2 k.p.a. Stwierdzenie na tym etapie istnienia przesłanki negatywnej oznacza niemożność orzekania co do istoty sprawy. Stosownie bowiem do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jeżeli nie stwierdzono istnienia przesłanek negatywnych organ wydaje decyzję na podstawie art. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy PINB, odmawiając skarżącej przymiotu strony w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Pomimo właściwego w tej sytuacji wyboru rodzaju rozstrzygnięcia zauważyć należy, że wydanie decyzji na tej podstawie nie pozwala na przejście do merytorycznego rozpoznania sprawy i oceny decyzji dotychczasowej, co oznacza, że wszelkie uwagi PINB co do uproszczonego postępowania legalizacyjnego i decyzji dotychczasowej zawarte w decyzji podjętej na tej podstawie były niedopuszczalne, a w konsekwencji pozbawione jakiegokolwiek waloru prawnego. Uwaga ta ma znaczenie w kontekście późniejszego rozstrzygnięcia pojętego przez WINB. Organ ten, wbrew stanowisku PINB uznał, że skarżącej przysługuje przymiot strony w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Stanowisko WINB w tym zakresie nie jest przez skarżącą kwestionowane, dlatego też stwierdzić jedynie należy, że Sąd stanowisko to uznaje za prawidłowe. Przepisy p.b. nie zawierają bowiem regulacji określającej w sposób szczególny stron tego postępowania. Za przepis ten w żadnym wypadku nie można uznać art. 49f ust. 2 p.b. określającego podmioty na żądanie których prowadzi się to postępowanie. W konsekwencji za prawidłowe uznać należy stanowisko, że do oceny przymiotu strony w tym postępowaniu zastosowanie ma ogólna norma z art. 28 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy działka skarżącej, której jest współwłaścicielką, graniczy bezpośrednio z działką A, a zalegalizowany obiekt budowlany posadowiony jest na ich granicy, skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym. Lokalizacja przedmiotowego obiektu ma niewątpliwie wpływ na prawa skarżącej, w tym prawo własności nieruchomości i prawo do swobodnej zabudowy tej działki, a już sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 16 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ol 411/19, dostępny w CBOSA). Stwierdziwszy istnienie podstawy wznowienia WINB przeszedł do kolejnego etapu postępowania wznowieniowego - rozstrzygnięcia istoty sprawy, co jednak w warunkach niniejszej sprawy było niedopuszczalne. Organ ten pominął bowiem to, że postępowanie w I instancji zakończyło się wydaniem przez PINB decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie decyzji na tej podstawie kończy natomiast postępowanie wznowieniowe na etapie badania przyczyn wznowienia i czyni niedopuszczalnym jego kontynuowanie w celu zbadania, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. lub art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Przejście przez WINB w II instancji do kolejnego etapu postępowania wznowieniowego, a tym samym wyjście poza ramy rozstrzygnięcia PINB, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. i pozbawia skarżącą prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji. W tym zakresie zarzuty skargi okazały się zatem zasadne. WINB, po stwierdzeniu istnienia podstawy wznowienia, powinien bowiem - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylić decyzję PINB i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania z art. 149 § 2 k.p.a. w pełnym zakresie oraz podjęcia decyzji właściwej dla tego etapu. W warunkach niniejszej sprawy podjęcie przez WINB decyzji reformatoryjnej było zatem nieprawidłowe i nastąpiło z naruszeniem prawa, a to uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB. Zauważyć także należy, że jak wynika z powołanej podstawy prawnej i uzasadnienia zaskarżonej decyzji WINB orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże w decyzji tej zabrakło rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia decyzji PINB, co czyni z zaskarżonej decyzji decyzję ułomną, uzasadniając również z tej przyczyny jej uchylenie. W konsekwencji PINB rozpozna niniejszą sprawę ponownie, uwzględniając ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania. W ramach postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy PINB będzie zobowiązany odnieść się do wszystkich wniosków dowodowych skarżącej. Z uwagi na zakreślony wyżej, dopuszczalny w warunkach niniejszej sprawy zakres orzekania przez organy, zarzuty skargi w zakresie, w jakim wychodziły poza ten zakres, a tym samym poza granice sprawy, nie mogły być rozpoznane przez Sąd. Zarzuty w tym zakresie Sąd uznał za przedwczesne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił - w pkt 1/ sentencji wyroku - zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 2/ sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz skarżącej koszty złożyły się: opłata od skargi - 200 zł, wynagrodzenie jej pełnomocnika - 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa - 17 zł.