II OSK 3182/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. i P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 829/17 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2018 r. II SA/Gl 829/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zaniechania dalszych robót budowlanych realizowanych na działce nr [...] w L. przy budynku usługowo-handlowym, uchylił decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] i umorzenia postępowania przed organem I instancji, a także zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], znak sprawy [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. (zwany dalej: PINB) nakazał inwestorowi P. T. zaniechania dalszych robót budowlanych realizowanych na działce nr [...] w L. przy budynku usługowo-handlowym. Odwołania od ww. złożył P. P. oraz P. T. Decyzją z dnia [...]czerwca 2017 r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: WINB) umorzył postępowanie odwoławcze uznając, brak legitymacji P. P. Natomiast po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z tego samego dnia oraz o tym samym numerze WINB uchylił ww. decyzję PINB nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych z [...] maja 2017 r. i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne uznając, że działalność jaka ma być prowadzona w budynku po dokonaniu w nim zmian (przeróbek), nie może być zaliczona do uciążliwej i tym samym niezgodnej z planem miejscowym. Skargi na obie ww. decyzje WINB złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, P.P. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/GI 830/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę P. P., na ww. decyzję WINB uchylającą decyzję PINB i umarzającą postępowanie administracyjne, z uwagi na nieuiszczenie wpisu. Natomiast wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 maja 2018 r. II SA/Gl 829/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił obie decyzje WINB z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.) objął kontrolą obie decyzje WINB. Kwestia rozstrzygnięta decyzją PINB pozostaje w granicach przedmiotowej sprawy sądowej, skoro na etapie postępowania odwoławczego WINB bezpodstawnie dokonał rozdzielenia sprawy odwoławczej, zawisłej w wyniku odwołania złożonego przez inwestora oraz P.. Zdaniem Sądu można uznać, iż w istocie rzeczy była to jedna decyzja w sensie formalnym, składająca się z dwu rozstrzygnięć (pierwszego umarzającego postępowanie odwoławcze z odwołania P. P. i drugiego uchylającego decyzję i umarzającego postępowanie w sprawie z odwołania inwestora). Odnosząc się do kwestii braku legitymacji odwoławczej po stronie P. P., Sąd wyjaśnił, że u podstaw oceny WINB leżało przekonanie, iż jest on właścicielem działki nr [...], która nie znajduje się w "bezpośrednim" sąsiedztwie działki inwestora o nr [...], rozdziela je bowiem działka nr [...]. Sąd wyjaśnił dalej, że PINB prowadził postępowanie w trybie naprawczym, określonym w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, zwanej dalej: p.b.). Krąg stron takiego postępowania określa się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie, jak przyjął to PINB, a w ślad za nim i WINB, w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. Dla wykazania interesu prawnego w sprawach z zakresu samowoli budowlanej, a także postępowań nadzwyczajnych, istotne są dwie okoliczności. Pierwsza - nie musi dojść do naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym norm określających warunki techniczne. Interes prawny właściciela nieruchomości będzie uzasadniony tym, że ma on prawo do sprawdzenia w otwartym postępowaniu administracyjnym tego czy rzeczywiście do naruszenia tych norm nie doszło. I druga - źródłem interesu prawnego może być prawo własności nieruchomości w powiązaniu z postanowieniami planu miejscowego. Z prawa sąsiedzkiego można zatem wywieść interes prawny dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, legitymujący go w świetle art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji skoro postanowienia planu miejscowego ustalają sposób zagospodarowania nieruchomości dla terenu, na którym znajdują się działki należące do inwestora oraz do skarżącego, to ten drugi ma interes prawny w tym, aby w postępowaniu naprawczym sprawdzono czy sposób zagospodarowania działki inwestora pozostaje zgodny z planem. Tym samym stanowisko WINB o braku w interesu prawnego po stronie P.P. w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia, naruszając przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do drugiej decyzji WINB Sąd I instancji stwierdził, że przedwczesne było stanowisko organu, jakoby inwestycja polegająca na prowadzeniu robót w celu zmiany sposobu użytkowania pawilonu handlowo-usługowego na dom przedpogrzebowy nie koliduje z postanowieniami planu w sytuacji, w której zgodnie z planem miejscowym teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową oraz usługi nieuciążliwe. Spektrum usług świadczonych w ramach domu przedpogrzebowego w praktyce może obejmować zarówno sprzedaż rekwizytów funeralnych, przygotowanie wieńców, druk nekrologów, wynajem karawanów, organizację uroczystości pogrzebowych czy spotkań rodzinnych im towarzyszących, jak również przewóz zwłok, ich przechowywanie, balsamowanie czy nawet kremację. Każda z tych usług w odmienny sposób koegzystuje z funkcją mieszkaniową. O ile działalność biurowa związana z organizacją pogrzebów czy produkcja trumien nie są uciążliwe dla funkcji mieszkaniowej występującej w sąsiedztwie, to już przechowywanie zwłok do momentu pogrzebu i organizowanie w tym okresie spotkań rodzinnych może stwarzać pewne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących związane chociażby przykładowo z większą ilością osób odwiedzających, nie wspominając już o ich odczuciach emocjonalnych. Projekt budowlany przewiduje przygotowanie m.in. pomieszczenia do wystawiania trumien ze zwłokami, pomieszczenia do przygotowania zwłok do pochówku oraz na trumny oczekujące od pochówku. O tym czy usługi, świadczone w ramach domu przedpogrzebowego, mają charakter uciążliwy czy też nie są one uciążliwe i tym samym pozostają zgodne z postanowieniami planu miejscowego powinna zadecydować szczegółowa analiza poszczególnych rodzajów tychże usług, zważywszy zwłaszcza na to, że mogą one być bardzo różne w ramach ogólnej formuły "domu przedpogrzebowego". Kwestii tej organ odwoławczy nie wyjaśnił, podobnie zresztą jak i organ I instancji przyjmując a priorii niezgodność charakteru usług z planem miejscowym. W skardze kasacyjnej Skarżący E. T. i P. T. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uchylił zaskarżone decyzje, mimo że zebrany przez organy administracji materiał dowodowy okazał się być wystarczający i niebudzący wątpliwości, w szczególności w zakresie podstaw nieprzyznania skarżącemu P.P. przymiotu strony; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że w niniejszej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania w zakresie ustalania kręgu podmiotów posiadających przymiot strony, podczas gdy zdaniem skarżących kasacyjnie charakter postępowania dotyczący bezpośrednio procesu budowlanego wskazuje, iż to ww. przepis winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie we wskazanym wyżej zakresie. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że realizowane prace budowlane jak i zakres planowanych usług na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]położoną w L., są zgodne z prawem. Starosta Ż. dokonywał analizy zgodności z prawem inwestycji i w dniu 7 lutego 2017 r. wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu nakazując realizację inwestycji zgodnie z przedłożoną Staroście dokumentacją. Od 2008 r. było możliwe użytkowanie przedmiotowego budynku jako pawilonu handlowo-usługowego a to na podstawie decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...]. Tak więc niewątpliwie w przedmiotowym budynku można świadczyć usługi w zakresie opisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Planowane usługi pogrzebowe mieszczą się w zakresie pojęcia usług nieuciążliwych, a co za tym idzie należy przyjąć, iż inwestycja także obecnie nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka stanowiąca własność skarżącego P. P. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr ewid. nr [...] położonej w L. na której realizowany jest proces budowlany, co zważywszy na zakres i charakter wykonywanych prac budowlanych nie uprawnia go do skutecznego uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Wbrew bowiem twierdzeniom Sadu I instancji, w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., a nie art. 28 k.p.a. Niewątpliwie bowiem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów prawa budowlanego i było związane z procesem budowlanym. Dlatego w sprawie winna znaleźć zastosowanie literalna wykładnia pojęcia "obszaru oddziaływania" z art. 3 pkt 20 p.b. Działka P. P. nie jest nieruchomością sąsiednią. Dlatego zdaniem skarżących kasacyjnie ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy administracji obu instancji były prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs4⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., bowiem ocena zasadności podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji w tym zakresie ma wpływ na ocenę drugiego z podniesionych zarzutów. W skardze kasacyjnej błędnie wskazano, iż przepis ten ma charakter przepisu materialnego. Art. 28 ust. 2 p.b. jest bowiem przepisem o charakterze procesowym Reguluje on bowiem w sposób szczególny kwestię procesową nie zaś materialną. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji miał dopuścić się naruszenia wskazanego przepisu przyjmując, iż nie znajduje on zastosowania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b., a status strony w tym postępowaniu ustalony powinien zostać na podstawie art. 28 k.p.a. Tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej nie mógł okazać się zasadny, bowiem stanowisko Sądu I instancji było prawidłowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że przepis art. 28 ust. 2 p.b. nie ma zastosowania do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50- 51 p.b. (por. wyroki NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3140/18, z 5 grudnia 2017 r., II OSK 569/16, LEX nr 2595916 oraz z 14 marca 2018 r., II OSK 778/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie kręgu stron postępowania w takim postępowaniu następuje zatem na podstawie art. 28 k.p.a. Zakres zastosowania tego przepisu jest szerszy od zakresu wyznaczonego przez art. 28 ust. 2 p.b., w świetle którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b. nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowalnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jedynie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę oraz tzw. postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 8 listopada 2017 r. II OSK 392/16 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. II OSK 1241/15; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć jednak trzeba, że przy wyznaczaniu kręgu stron zarówno w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b. podstawowe znaczenie dla określenia kręgu stron postępowania ma ustalenie oddziaływania konkretnego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 457). W konsekwencji trafna była ocena Sądu I instancji kwestionująca zasadność ustalenia interesu prawnego skarżącego w oparciu o normę art. 28 ust. 2 p.b. Trafnie także Sąd I instancji powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku NSA z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1572/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z prawa sąsiedzkiego można wywieść interes prawny dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, legitymujący go w świetle art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona interesu prawnego związanego z prawem własności w ramach prawa sąsiedzkiego byłaby niepełna lub wręcz iluzoryczna, gdyby właściciel nieruchomości mógł bronić swego interesu prawnego tylko na etapie ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, zaś na etapie, na którym ten ustalony sposób zagospodarowania nieruchomości byłby realizowany, czyli np. na etapie budowy obiektu budowlanego, nie mógłby już bronić swojego interesu prawnego. W związku z tym w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa, np. art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 p.b., art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nietrafny okazał się także drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadzający się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż zebrany przez organy administracji materiał dowodowy nie był wystarczający do oceny interesu prawnego P. P. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji, dostrzegając uchybienie organu odwoławczego w zakresie zastosowania błędnej normy procesowej służącej ustaleniu interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu, stwierdził, że dla oceny tego zagadnienia nie było wystarczającym stwierdzenie, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora o nr [...]. Trafnie Sąd I instancji stwierdził również, że skoro przepisy planu ustalają sposób zagospodarowania nieruchomości dla terenu, na którym znajdują się działki skarżącego oraz inwestora, to skarżący może mieć interes prawny w postępowaniu naprawczym, którego celem jest ocena inwestycji pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie nie sposób zakwestionować oceny Sądu I instancji w zakresie specyficznego rodzaju działalności, jakim jest prowadzenie domu przedpogrzebowego oraz uciążliwości z tym związanych dl właścicieli nieruchomości sąsiednich. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną za niezasadną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.