II OSK 392/16

Dnia 8 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o. o. [...] sp.k. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 252/15 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 252/15 – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], ze zm. – dalej: p.p.s.a.) – po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K.na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Puckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Postanowieniem z dnia 18 marca 2014 r. Starosta Pucki (dalej również: Starosta; organ I instancji) na wniosek E. K. (dalej również: zainteresowana; skarżąca) wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] września 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi – [...] Spółka z o.o. [...] Spółce komandytowo-akcyjnej z siedzibą w G. (dalej również: [...]; inwestor; Spółka) pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, oznaczonych na planie zagospodarowania terenu symbolami [...] wraz z infrastrukturą, na terenie osiedla mieszkaniowego [...], na działce nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Pucki decyzją z dnia [...]grudnia 2014 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2013 r., stwierdzając, że objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej oraz w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania jej nieruchomości zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od decyzji Starosty zainteresowana zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię pojęcia obszaru oddziaływania. Ponadto zarzuciła, że zatwierdzony projekt budowlany narusza ustalenia § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, ze zm.) – dalej również: warunki techniczne budynków; rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewoda Pomorski (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) w decyzji z dnia 24 lutego 2015 r. stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania. Wniosek ten Wojewoda oparł na analizie przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – dalej: Prawo budowlane) oraz warunków technicznych budynków. Wskazując na stan faktyczny sprawy, organ II instancji odwołał się do projektu zagospodarowania terenu i wyjaśnił, że zaprojektowane budynki A10 i A11 zlokalizowane są wzdłuż granicy terenu inwestycji sąsiadującej z działkami nr [...] które należą m.in. do skarżącej; zaprojektowane budynki zlokalizowano w odległości 12,5 m od granicy działki. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że działki graniczące z terenem inwestycji znajdują się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Kosakowo nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., stanowiąc teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewoda stwierdził, że zaprojektowane w odległości 12,5 m od granicy działki budynki A10 i A11 o wysokości 11,95 m od poziomu terenu w żaden sposób nie oddziałują na tereny działek sąsiednich, gdyż położone są względem granicy działek skarżącej w odległości większej niż maksymalna możliwa wysokość przesłaniania, która mogłaby powstać pomiędzy zaprojektowaną zabudową objętą kwestionowaną decyzją, a możliwą przyszłą zabudową na działkach skarżącej. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że teren inwestycji w odniesieniu do działek skarżącej położony jest od strony północnej, zatem zaprojektowane budynki nie będą powodowały w dniu równonocy zacienienia działek skarżącej, a tym samym spełnione są warunki przepisów techniczno-budowlanych. W odniesieniu do zaprojektowanego zgrupowania miejsc postojowych o liczbie stanowisk większej od 5 i mniejszej niż 60 Wojewoda wyjaśnił, że zlokalizowane ono zostało w odległości ponad 7 m od granicy działki skarżącej, przy wymaganej minimalnej odległości 6 m od granicy działki budowlanej. Zdaniem Wojewody uciążliwości związane z zaprojektowanym przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa, a uciążliwości te w całości mieszczą na terenie działki nr [...]. Uznając, że obszar oddziaływania zaprojektowanych budynków i związanej z nimi infrastruktury ogranicza się do terenu działek [...] i nie narusza interesów skarżącej, Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Starosty Puckiego z dnia [...] września 2013 r. E. K. nie przysługuje przymiot strony. W skardze na decyzję Wojewody E. K., domagając się uchylenia zaskarżanej decyzji, zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych projektowanych na sąsiedniej nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie, że nie przysługiwał jej status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi zainteresowana zarzuciła m.in., że bliskie sąsiedztwo wielostanowiskowego parkingu wpływa na możliwość zagospodarowania jej działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Gdańsku), motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zainteresowana jest właścicielką nieruchomości stanowiących działki nr [...] bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [...] objętą przedmiotową inwestycją, a bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Ponadto Sąd wskazał na to, że organy uznały z kolei, iż w przedmiotowej sprawie podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała, gdyż oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wykraczać poza granice zainwestowanej działki nr [...] i nie będzie miało wpływu na zagospodarowanie nieruchomości należącej do zainteresowanej. W ocenie Sądu I instancji odmówienie skarżącej przez organy przymiotu strony postępowania nastąpiło niezasadnie. W tym względzie Sąd wyjaśnił, że stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w tym przedmiocie, są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., który ogranicza krąg stron do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Odwołując się do poglądów orzecznictwa, Sąd stwierdził, że ustalenie stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zawiera element potencjalności, dlatego też stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Sąd podniósł, że taka interpretacja umożliwia obronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i zakwestionowania przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość. Sąd I instancji wyjaśnił zarazem, że nie przychylił się do twierdzenia organów co do tego, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje swym zakresem działek skarżącej. W tym względzie Sąd wyjaśnił, że dla prawidłowej oceny statusu skarżącej należało zbadać, czy jej uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości mogły zostać potencjalnie naruszone, a jeśli taka sytuacja mogłaby zaistnieć, to należało przyznać skarżącej status strony i z jej działem ponownie rozpoznać sprawę. Sąd nie zgodził się też ze stanowiskiem organy obydwu instancji, które skupiły się przede wszystkim na weryfikacji spełnienia przez przedmiotową inwestycję określonych norm techniczno-budowlanych, tj. przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, i oceniając oddziaływanie inwestycji w świetle takich przepisów, przeanalizowały przede wszystkim parametry obiektów budowlanych w postaci wysokości budynków oraz ich położenia w kontekście dyspozycji przepisów § 12, 13 oraz 60 powołanego rozporządzenia. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie warunki rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków nie zostały zachowane, gdyż organy błędnie przyjęły, że zachowane zostały wymogi techniczne w zakresie odległości wszystkich zaprojektowanych miejsc parkingowych. Odwołując się do lokalizacji wydzielonych miejsc parkingowych, Sąd podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, iż miejsca parkingowe są zgrupowane w dwóch punktach działki nr [...], po przeciwnych stronach tej działki – jedna grupa miejsc w liczbie 18 w pobliżu budynku o nr A10, a druga grupa miejsc w łącznej liczbie 84 obok budynków A11 i B7. Zdaniem Sądu, jeżeli w projekcie przewidziano więcej niż 60 miejsc postojowych, to ich odległość od granicy z działką sąsiednią nie może być mniejsza niż 16 m, co wynika z § 19 ust. 2 pkt 3 warunków technicznych budynków. Sąd argumentował, że zatwierdzony projekt w odniesieniu do wydzielonych miejsc postojowych w okolicy budynków nr A11 i B7 przewidywał w rzeczywistości 84 miejsca postojowe przy zaplanowanej odległości 7,05 m od granicy z działką nr [...] należącą do skarżącej. Wskazując na to, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu inwestycji przewidziano zgrupowanie więcej niż 60 stanowisk postojowych, Sąd uznał, że zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków należało zachować odległość 16 m od granicy z działką nr [...], co nie miało miejsca. Sąd argumentował również, że zaprojektowanie miejsc postojowych na działce nr [...] determinuje przyszły sposób zagospodarowania działki należącej do skarżącej, gdyż powołane przepisy techniczno-budowlane wymuszą zachowanie odpowiednich odległości jakiejkolwiek zabudowy projektowanej na jej działce od miejsc postojowych znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości. W tym zakresie Sąd odwołał się do treści § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który przewiduje w przypadku większej niż 60 liczby stanowisk postojowych obowiązek zachowania minimalnej odległości 20 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży. Sąd zaznaczył, że nie tylko aktualny stan nieruchomości skarżącej jest istotny, lecz także fakt, iż skarżąca może w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć rozbudować należący do niej budynek, a skoro planowana inwestycja spowoduje ograniczenia co do możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżącej, wynikające z przepisów szczególnych, to powinna ona być stroną przedmiotowego postępowania. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że stanowisko organów w odniesieniu do kwestii oceny statusu skarżącej jako strony postępowania nie jest zasadne i narusza art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, nie przyznając skarżącej statusu strony, organy obydwu instancji błędnie stwierdziły brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec tego Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd zastrzegł zarazem, że nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż byłoby to przedwczesne na obecnym etapie postępowania, bowiem ocena w tym zakresie będzie dokonywana dopiero po wydaniu przez organ administracji decyzji, w której z udziałem skarżącej zbadana zostanie prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r. spółka Euro Styl Development Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Morskie sp.k. z siedzibą w Gdańsku (dalej: skarżąca kasacyjnie; Spółka), zaskarżając to orzeczenie w całości i powołując podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: 1. prawa materialnego, poprzez: a) błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w rozumieniu powyższych przepisów stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jest właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do planowanej inwestycji, jeśli ta nieruchomość sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a obszar ów należy ustalić, uprzednio weryfikując wszelkie przepisy przewidujące możliwość ograniczenia zagospodarowania nieruchomości, nie tylko mające zastosowanie w przypadku danej inwestycji i nieruchomości sąsiedniej, która to błędna wykładnia doprowadziła do przyznania E. K.statusu strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wobec przyjęcia, że organy (Wojewoda Pomorski i Starosta Pucki) nie zweryfikowały wszystkich przepisów mogących wpływać na ograniczenia zagospodarowania nieruchomości; b) błędną wykładnię § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że właścicielka zabudowanej nieruchomości powinna być stroną postępowania o wydanie pozwolenie na budowę obiektu na działce sąsiedniej, w ramach którego to obiektu planuje się budowę zgrupowania miejsc postojowych (a w stanie faktycznym przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, wszelkie odległości pomiędzy zgrupowaniem miejsc a zabudową na sąsiedniej działce są zachowane), gdyż należy założyć, że właścicielka ta może w przyszłości zburzyć lub przebudować istniejący budynek i wybudować obiekt z oknami przynależącymi do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi lub plac zabaw albo boisko dla dzieci i młodzieży, co oznacza, że odległości określone w § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia należy liczyć wobec obiektów, które hipotetycznie mogłyby zostać zrealizowane i w ten sposób ustalać obszar oddziaływania obiektu; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków poprzez stwierdzenie naruszenia prawa materialnego (wyżej wymienionych przepisów rozporządzenia poprzez ich zastosowanie), które miało wpływ na wynik sprawy, a stwierdzenie to spowodowało uchylenie decyzji Wojewody, jak i decyzji Starosty oraz przyjęcie, że organy te dokonały nieprawidłowej analizy zgodności lokalizacji miejsc postojowych z przepisami techniczno-budowlanymi, zaś wskutek tego przyjęcie przez Sąd I instancji, że doszło do zrealizowania na działce nr [...] przy budynkach nr A11 i B7 wydzielonych miejsc postojowych w liczbie 84, co sprawia, iż obszar oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] obejmuje działki skarżącej, w tym działkę nr [...]; b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, które to stwierdzenie spowodowało uchylenie decyzji organów obydwu instancji, a w konsekwencji przyjęcie, że organy te, badając obszar oddziaływania obiektu planowanego na działce nr [...], niewłaściwie skupiły się – przy ustalaniu jakim podmiotom przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na tej działce – na weryfikacji spełnienia warunków budowlano-technicznych, a nie innych bliżej nieokreślonych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka rozwinęła wszystkie zarzuty sformułowane w ramach podstaw kasacyjnych, w tym m.in. kwestionowała stanowisko Sądu I instancji co do obowiązku uwzględnienia hipotetycznej zabudowy możliwej do zrealizowania na działce nr [...], co do której Sąd nie ustalił, czy stanowi ona działkę budowlaną, której mogą dotyczyć omawiane przepisy i czy zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mogłaby zostać na niej zrealizowana zabudowa inna niż aktualnie istniejąca, w stosunku do której należałoby wziąć pod uwagę jakiegokolwiek ograniczania wynikające ze zrealizowanej zabudowy na działce nr [...]. Motywując zarzut błędnego zastosowania przez Sąd § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 zamiast § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, Spółka podniosła, że na terenie przedmiotowej inwestycji nie występują wydzielone miejsca postojowe w licznie większej niż 60. W tym względzie Spółka argumentowała, że Sąd posługuje się wyrażeniem "grupa" lub "zgrupowanie miejsc", lecz nie wyjaśnił tego, w jaki sposób rozumie pojęcie wydzielonych miejsc postojowych, podczas gdy oznacza ono miejsca wyodrębnione, odgraniczone od innych miejsc, a nie wszystkie zaprojektowane miejsca postojowe. Przy tak skonstruowanych zarzutach kasacyjnych i argumentacji przedawnionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu opisanego w pkt. II a) prezentowanego w ramach podstawy naruszeń procesowych. Zarzut naruszenia norm procesowych przedstawiony w pkt. II b), stanowi konsekwencję zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wobec tego można te zarzuty rozpoznać łącznie, co też nastąpi w dalszej części uzasadnienia. Zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy skarżącej jako właścicielce nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, przysługuje status strony, która ma prawo żądać wznowienia postępowania na tej podstawie, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ustosunkowując się do podniesionego w pkt. 2 lit. a skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, zauważyć na wstępie należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na działce nr [...] teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Okoliczność ta została odpowiednio wyartykułowana w decyzji Starosty z dnia [...]grudnia 2014 r., jak i w decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r. Co więcej, z całokształtu twierdzeń Spółki, jak i zainteresowanej wprost wynika, że w istocie nie jest dla organów i stron postępowania okolicznością sporną, że teren tej działki stanowi działkę budowlaną. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków dotyczy obiektów sytuowanych na działce budowlanej, przez którą należy – zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej: u.p.z.p.) – rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Istotnie, Sąd I instancji nie wypowiedział się odrębnie w tej kwestii, jednakże kwestia statusu działki nr [...] nie budziła żadnych wątpliwości uczestników postępowania (organów i stron). Sama Spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że nie ustalono, czy właścicielka działki nr [...] mogłaby zrealizować zabudowę inną niż aktualnie istniejąca, zatem wskazuje na określony stan zagospodarowania tej działki, tj. jej zabudowę. W tym też zakresie zarzuty Spółki nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a Sąd mógł zastosować przepisy § 19 ust. 1 i 2 warunków technicznych budynków przy ocenie oddziaływania planowanej inwestycji na teren sąsiedni. Zdaniem Sądu kasacyjnego, nawet jednak gdyby działka nr [...] nie spełniała w dacie orzekania przez organy wymogów definicji działki budowlanej, to jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną podlegał ochronie prawnej – w zakresie interesu prawnego właściciela nieruchomości – przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, polegającej na poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym bardziej gdy interes taki obejmuje prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, będące emanacją treści prawa własności, określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego, muszą jednak występować w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego i uprawnienia te nie mogą być większe niż uprawnienia inwestora wynikające z prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – art. 4 w zw. art. 3 pkt 11 Prawa budowanego (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2827/15, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl [wszystkie dalsze orzeczenia powoływane bez publikatora]). Idąc dalej, należy wyjaśnić, że przepis § 19 powołanego rozporządzenia w ust. 1 m.in. stanowi, że odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż: 10 m – w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie (pkt 2) i 20 m – w przypadku większej liczby stanowisk, z uwzględnieniem § 276 ust. 1 (pkt 3). Natomiast w ust. 2 powołany § 19 stanowi m.in., że odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 6 m – w przypadku 5-60 stanowisk włącznie (pkt 2) i 16 m – w przypadku większej liczby stanowisk (pkt 3). Rację ma wprawdzie skarżąca kasacyjnie, wskazując, że przepisy § 19 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia nie określają zasad ustalania odległości od wszystkich miejsc postojowych związanych z daną inwestycją, ale tylko od takich, które stanowią wyodrębnioną grupę (czy też ich zespół) fizycznie wyodrębnioną od innych części działki. Nie są to jednak tylko miejsca wzajemnie od siebie oddzielone, a tym bardziej oddzielone (odgrodzone) technicznie, z szeregu większej liczby miejsc. Powołane przepisy dotyczą bowiem usytuowania (odległości) wydzielonych miejsc postojowych, w tym również w przypadku § 19 ust. 2 – zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien określonych pomieszczeń lub od granicy działki budowlanej. Stanowisko Sądu I instancji jest w istocie spójne z tym wnioskiem, albowiem Sąd przyjął, że dla oceny odległości planowanych miejsc postojowych od działki nr [...] należy wziąć pod uwagę jedynie to ich zgrupowanie, które ma znajdować się od strony tej działki, a nie wszystkie planowane do wydzielenia miejsca postojowe, jednakże trafnie Sąd nadał inne znaczenie wymogowi wyodrębnienia, wydzielenia takich miejsc. Rację miał również Sąd I instancji co do tego, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji wskazuje jednoznacznie, że znajdujące się od strony działki nr [...] zgrupowanie miejsc postojowych liczy 84 stanowiska. Analiza elementu graficznego (mapowego) znajdującego się w projekcie zagospodarowania terenu jest jednoznaczna. Na mapie wyodrębniono bowiem z całego terenu inwestycji konkretną lokalizację miejsc postojowych, odznaczając liniami poszczególne miejsca postojowe. Co więcej, tak oznaczone w projekcie zagospodarowania terenu zgrupowania miejsc postojowych wydają się korespondować z wymogami § 21 ust. 1 warunków technicznych budynków, które wprowadzają określone wymogi co do minimalnych wymiarów poszczególnych stanowisk postojowych dla samochodów osobowych. To zaś, że w projekcie tym wydzielone miejsca postojowe odnosi się do innych miejsc (zasadniczo do miejsc garażowych) nie ma żadnego znaczenia, gdyż to nie zawarty w projekcie opis miejsc postojowych (ich charakterystyka) determinuje ustalenie, gdzie i w jakiej liczbie znajdują się wydzielone miejsca postojowe, lecz obiektywne uwarunkowania wynikające z projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu). Trzeba również podkreślić, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków nie wskazuje jak należy określać miejsca postojowe, o których mowa w tym przepisie. Niemniej jednak w przywołanym § 21 ust. 1 wprowadza określone wymogi co do minimalnych wymiarów poszczególnych stanowisk postojowych dla samochodów osobowych (zasadniczo co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5 m). Dlatego bez znaczenia jest, czy będą one nazywane zespołem, grupą, czy zgrupowaniem miejsc postojowych. Zdaniem Sądu kasacyjnego istotne jest bowiem to, że nie są to miejsca rozproszone na działce budowlanej, a przeciwnie – miejsca, które są wyodrębnione w projekcie zagospodarowania działki (terenu) od innych części terenu inwestycji z przeznaczeniem na postój (parkowanie) pojazdów. Warto dodać, że istotne jest przy tym, by w ten sposób określone i wydzielone miejsca parkingowe były widoczne z terenu nieruchomości sąsiedniej, bo zasadniczo tylko takie mogą być rozważane jako oddziałujące na tę nieruchomość (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1921/13). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu inwestycji, taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Reasumując tę część rozważań, powyżej przedstawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny. Podobnie niezasadny okazał się błędnie określony jako naruszenie prawa procesowego zarzut sformułowany w pkt. 2 lit. b skargi kasacyjnej, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W zarzucie tym, tak jak i w pierwszym z omawianych zarzutów, w istocie chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym wypadku art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje go łącznie z zarzutem sformułowanym w pkt. 1 lit. a skargi kasacyjnej. Wobec powyższego należy przypomnieć, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być co do zasady wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zasadniczo też zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonego w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony, w takim samym stanie faktycznym, powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu w jednym z trybów nadzwyczajnych (o wznowienie postępowania czy o stwierdzenie nieważności) stroną mogą być jednakże nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Może to zaś wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego stanowiska w zakresie wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z jednej strony pojawiły się orzeczenia w których przedstawiono pogląd, iż oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego, o którym mowa w tym przepisie, należało odnosić wyłącznie do zabudowy istniejącą już na nieruchomościach sąsiednich (do takich orzeczeń odwołała się skarżąca kasacyjnie). W innych judykatach prezentowano pogląd, że oddziaływanie należy odnosić również do potencjalnego zagospodarowania nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie założyła, że przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego przysługuje właścicielowi, (użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy) nieruchomości sąsiedniej jedynie wówczas, gdy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm i to ze względu na istniejącą już na nieruchomościach sąsiednich zabudowę. Stanowisko to jest nieuprawnione. Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w sprawach pozwolenia na budowę stronami – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Niewątpliwie zatem dotyczy to również stanów przyszłych, tj. np. planowanej i dopuszczalnej zabudowy i zagospodarowania działki sąsiedniej. Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1296/10; wyrok NSA z 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06; wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11; wyrok NSA z 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2171/11; wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 841/13 i wyrok NSA z 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 449/13). Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, formułującego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu", przepis ten wykładać należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne budynków – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych, oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2071/14, wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11). Podzielając ten kierunek wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że niewątpliwie realizacja zamierzenia inwestycyjnego przez Spółkę [...] może ograniczyć możliwość zagospodarowania działki nr [...] przez jej właściciela. To z kolei przesądza, że przysługuje mu przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia skarżącej kasacyjnie Spółce pozwolenia na budowę. Nie chodzi tu przy tym o jakąkolwiek potencjalną zabudowę na tej działce sąsiedniej, ale taką, która jest zgodna z obowiązującym prawem i przeznaczeniem nieruchomości. Nie dotyczy to zatem tak abstrakcyjnych przykładów inwestycji – wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – jak budowla kolejowa, hydrotechniczna czy też budowla przewidziana prawem lotniczym lub składowisko odpadów, ale istniejącej lub potencjalnej zabudowy – czy szerzej zagospodarowania terenu. Przy tym dotyczy tylko takiego zagospodarowania, które jest zgodne z planistycznym, tj. takim, który wynika z obowiązującego planu miejscowego, lub urbanistycznym (wynikającym z zastanych uwarunkowań i sposobu użytkowania danej działki oraz jej sąsiedztwa) przeznaczeniem danego terenu. W przypadku działki nr [...] plan miejscowy jednoznacznie określa jej przeznaczenie. Warto też wspomnieć, że wprawdzie sama zainteresowana już w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r. sama wskazywała na hipotetyczne i przejaskrawione przykłady dopuszczalnej przyszłej zabudowy jej działki, jak "np. przedszkole, klub malucha", nie oznacza to jednak, że to determinowało kierunek ustalenia przeznaczenia tej działki w przyszłości, który wynika z obowiązujących przepisów prawa oraz istniejących uwarunkowań przestrzenno-urbanistyczno-architektonicznych. Powtórzyć jeszcze raz należy, że ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15), jednakże właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach. Celowość takiego rozwiązania jest szczególnie widoczna w przedmiotowej sprawie w związku z kwestią zgodności z przepisami planowanego usytuowania miejsc postojowych (parkingowych) względem granicy działki sąsiedniej, tj. działki nr [...]. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków najbliższa odległość rzeczywista wydzielonych miejsc postojowych w liczbie ponad 60 (tj. zgrupowania miejsc postojowych przekraczającego tę liczbę) od granicy sąsiedniej działki budowlanej nie może być mniejsza niż 16 metrów. Mając na względzie fakt planowania wydzielenia na nieruchomości inwestora zgrupowania 84 miejsc postojowych w odległości zaledwie 7,05 m od granicy z działką nr [...], okoliczność ta przesądza, że przedmiotowa działka sąsiednia znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Co więcej, przyszły dopuszczalny na gruncie aktualnego stanu prawnego i istniejących uwarunkowań planistyczno-urbanistycznych – a zatem realny, a nie tylko hipotetyczny (teoretyczny) – sposób przyszłego zagospodarowania tej działki (zgodny z planem miejscowym) dopuszcza jej zagospodarowanie zabudową jednorodzinną, co może uzasadniać również odwołanie się do przepisu § 19 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, który przewiduje, że najbliższa odległość wydzielonego, niezadaszonego zgrupowania miejsc postojowych w liczbie ponad 60 od granic okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 20 metrów. To z kolei w sposób oczywisty determinowałoby dopuszczalność usytuowania lub też samą lokalizację przyszłej zabudowy mieszkalnej na gruncie zainteresowanej. Strona ta byłaby bowiem obowiązana w przyszłości do respektowania odległości wynikających z przepisów § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia – w związku z sytuowaniem na swoim gruncie budynku mieszkalnego, na co pozwala jej obowiązujący plan miejscowy. Unormowania zawarte w przepisie § 19 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków zabezpieczają właścicieli nieruchomości sąsiednich (działek budowlanych) przed oddziaływaniem związanym z funkcjonowaniem zgrupowania miejsc postojowych, tj. wydzielonych miejsc postojowych, na terenie objętym przedsięwzięciem budowlanym. Już w związku z tym, jak słusznie ustalił Sąd I instancji, w projekcie zagospodarowania nieruchomości nie zachowano wskazanych w tym przepisie (w pkt. 3) odległości, a nie ma wątpliwości, że działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Powyższe wnioski przesądzają również o niezasadności zarzutu określonego w pkt. 1 lit. b skargi kasacyjnej, tj. naruszenia § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podzielił całości stanowiska skarżącej kasacyjnie, a w szczególności tej podstawowej tezy, jakoby oddziaływanie inwestycji należało oceniać wyłącznie ze względu na zabudowę istniejącą już na nieruchomościach sąsiednich i odnosić do takiej zabudowy. Tym bardziej, że warunki techniczne budynków nakazują nie tylko zachowanie określonych relacji przestrzennych i wymogów konstrukcyjnych względem sąsiednich budynków, ale również względem granic sąsiednich terenów przeznaczonych pod zabudowę czy stanowiących działkę budowlaną. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.