II SA/Gl 250/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżący D. S. zwrócił się do Starosty [...] m.in. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego realizowanego na działce nr 1 położonej w Z. przy ul. [...]. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) i oświadczył, że nie był informowany o zamiarach budowy. Wskazał także, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. W toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., Nr [...]. Decyzją tą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zjazdu indywidualnego z drogi miejskiej na terenie działki nr ewid. 1 w Z. W postępowaniu tym nie brał udziału skarżący. Na żądanie organu skarżący wskazał, że naruszenie jego interesu prawnego nastąpiło poprzez pominięcie go jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w związku z art. 28 kpa. W jego ocenie nieruchomość, której jest właścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W szczególności winien mieć możliwość zapoznania się z rozwiązaniami projektowymi w związku z ewentualnym oddziaływaniem ścieków z budowanego obiektu na studnię, która znajduje się na jego działce. Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] r., albowiem jego nieruchomość nie jest zlokalizowana w obszarze oddziaływania inwestycji. Powołał się przy tym na definicję takiego obszaru zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. orzekł o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego swoją ostateczną decyzją z dnia [...] r. Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego tamtą decyzją ze względu na brak negatywnego oddziaływania na jego działkę i zlokalizowaną na niej studnię (strefa 15m). Powołał się przy tym na § 31 ust. 1 pkt 3 oraz § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W odwołaniu od tej decyzji skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że lokalizacja urządzeń służących do gromadzenia lub odprowadzenia ścieków z posesji inwestorów może oddziaływać na jego nieruchomość w szczególności poprzez ograniczenia w lokalizacji obiektów (studni). Powołał się, podobnie jak organ, na § 31 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), a także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) w kwestii stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dla ustalenia, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada przymiot strony w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę, niezbędne było oparcie się na przepisach techniczno-budowlanych. Podane w projekcie odległości szczelnego, bezodpływowego zbiornika na ścieki powodują, że w żaden sposób nie oddziaływuje on negatywnie na nieruchomości skarżącego. Obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora i działki drogowej nr 2. Organ odwoławczy nawiązując do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) wskazał, że dopuszczają one lokalizacje zbiornika w odległości 2m od granicy działki (§ 36), a projekt przewiduje jego lokalizację w odległości 6,5m. Również wyznaczona § 31 rozporządzenia 15-metrowa odległość zaprojektowanego zbiornika od istniejących studni nie została naruszona, gdyż zlokalizowana na działce skarżącego studnia jest usytuowana w odległości blisko dwa razy większej. Dodatkowo stwierdzono, że pozostałe wymagania stawiane przepisami prawa dla projektowanej inwestycji zostały spełnione. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a zatem brak jest podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzono nakaz stosowania wody dla celów komunalnych z miejskiej sieci wodociągowej. Ponieważ budynek skarżącego jest podłączony do tej sieci, to woda pitna powinna być dostarczana z sieci a nie ze studni. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Powtórzył już wcześniej formułowane argumenty. Zarzucił też błędne odczytanie przez organ odwoławczy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jego ocenie z zapisów tych nie wynika zakaz korzystania z własnej studni. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Przepis art. 145 § 1 kpa enumeratywnie wskazuje przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z kolei zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zainicjowane zostało na żądanie strony. Strona, jako podstawę wznowienia wskazała na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zasadza się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., podanie nie jest spóźnione (art. 148 k.p.a.) i wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. To właśnie ta ostatnia kwestia (przymiot strony) została w ocenie Sądu błędnie ustalona przez organy orzekające. W sprawie jest bezsporne, że skarżący jest właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której miała być realizowana sporna inwestycja. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W pierwszym rzędzie za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Nie jest kwestionowane, że przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć również przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z § 1 ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku organów orzekających samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Umknęło organom obu instancji, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 563/10). W tym kontekście zwrócić uwagę należy także na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 267/10. W wyroku tym NSA za wadliwą uznał interpretację przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że intencją ustawodawcy było oparcie interesu prawnego podmiotów wymienionych w tym przepisie (właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu) wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego oraz że przymiot strony należy badać wyłącznie na podstawie tego przepisu. Okoliczność, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa nie oznacza, iż przepis art. 28 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. także wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 468/11). Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania stwierdzić przyjdzie, że z akt sprawy wynika, iż krąg o promieniu 15 m (o którym stanowi § 31 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) obejmuje swoim zasięgiem teren działki skarżącego. Oznacza to, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Okoliczność, że studnia znajdująca się na działce skarżącego położona jest w odległości blisko dwukrotnie większej pozostaje na tym etapie postępowania bez znaczenia. Wytyczenie obszaru oddziaływania, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie musi się wiązać z ujemnym oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość skarżącego. Sam bowiem fakt położenia nieruchomości w prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania przesądza o przymiocie strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dodać w tym miejscu wypadnie, co słusznie zauważa skarżący, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oznaczone jako § 43. Zapis ten pozostaje bez związku z przepisami dotyczącymi lokalizacji studni, a ponadto nie wynika z niego zakaz ich budowy. Przepis ten nie miał więc wpływu na wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji. Zauważyć też przyjdzie, że organ powołując się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na akt prawa miejscowego winien wskazać jego pełny tytuł, datę podjęcia oraz miejsce publikacji, gdyż w przeciwnym wypadku dopuszcza się naruszenia art. 9 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenie to jednak w niniejszej sprawie pozostawało bez wpływu na jej wynik. Całokształt przedstawionych rozważań skłania zatem do przyjęcia, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia materialnoprawnej normy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, co czyni skargę usprawiedliwioną. Skoro skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (a tak właśnie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), to zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co z kolei obligowało organ pierwszej instancji nie tylko do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa lecz również do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy stosownie do art. 149 § 2 kpa in fine i wydania decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 2 lub w art. 151 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a to powoduje konieczność ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.p.s.a.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tej kwestii, pomimo prawidłowego pouczenia skarżącego (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Wskazać jeszcze przyjdzie, że wyżej przedstawiony pogląd prawny jest zgodny z dotychczasową linią orzeczniczą tut. Sądu (zob. m.in. prawomocne wyroki z dnia14 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 600/08 oraz z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 468/09). Powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych dostępne są w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl,