II OSK 267/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1245/09 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1245/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok wydany został w następujących, przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta Płocka odmówił uchylenia decyzji: - z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], zmieniającej decyzję nr [...] i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny "Centrum Handlowo - Usługowo - Rozrywkowego [...]" na działkach o nr ew.: [...], [...], w Płocku przy ul. [...]; - z dnia 29 grudnia 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I etapu - parkingu podziemnego cz. A - wraz ze wskazaną infrastrukturą techniczną, obejmującą również układ drogowy; - z dnia 29 lipca 2004 r., nr [...], dotyczącej budowy lll-go etapu w/w inwestycji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku Kinowo-Rozrywkowego z usługami, budynku Usługowo-Handlowego z garażem podziemnym cz. I B, parkingu naziemnego - etap IV, infrastruktury technicznej zewnętrznej, zjazdu awaryjnego z Al. Jana Pawła II, ciepłociągu zasilającego obiekty Centrum (dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]); - z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], o przeniesieniu decyzji nr [...] i [...] o pozwoleniu na budowę na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [...]; - z dnia [...] października 2006 r., nr [...], o zmianie decyzji nr [...], [...] i [...] i zatwierdzeniu projektu budowlanego I etapu w/w Centrum dot. budowy garażu podziemnego o zmienionej konstrukcji budynku (w osiach oznaczonych symbolami od 1 do 17), zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacji wody pożarowej i bytowej o zmienionych trasach przebiegu, a także zmienionego układu drogowego oraz wewnętrznych instalacji elektrycznych, na działkach o nr ew.: [...] i [...]; - z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], zmieniającej decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany I etapu przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę II, III, i IV etapu w zakresie budowy garażu podziemnego (w osiach oznaczonych od 17 do 25), budynku "[...]", cz. A i cz. B na działkach o nr ew.: [...] i [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), zwanej dalej Prawem budowlanym, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że wnoszący podanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i nie może kwestionować pozwoleń na budowę, pomimo udowodnienia zachowania terminu wskazanego w art. 148 § 1 K.p.a. W ocenie Wojewody, odwołujący się nie wykazał, że budowa przedmiotowej inwestycji narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnych norm prawa materialnego. Nie udowodnił, że wjazd do Centrum Handlowego [...] był jednym z głównych wjazdów do [...] oraz że korzystają z niego i klienci Galerii, gdyż główne wjazdy do obiektu [...] zlokalizowane są od ul. [...], a wjazd od ul. [...] jest wjazdem dodatkowym. Ponadto wokół [...] od strony ul. [...] zlokalizowane są parkingi naziemne. Organ odwoławczy, jako nieuzasadniony uznał także zarzut, że organ I instancji, z naruszeniem prawa, w jednej decyzji, odmówił uchylenia sześciu decyzji, bowiem przepisy procedury administracyjnej nie zabraniają wydania tego typu rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy decyzje dotyczą tego samego przedsięwzięcia budowlanego. Na powyższą decyzję skargę złożyła [...] sp. z o.o. w P., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprzyznaniu skarżącej przymiotu strony, pomimo, że jej nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania obiektu; art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w szczególności nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nienależyte wyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego; art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie wnioskodawcy czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji i zaniechanie ustalenia stron poszczególnych postępowań zakończonych wymienionymi decyzjami. W uzasadnieniu powyższych zarzutów, skarżąca powołała się na orzecznictwo w zakresie wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazując, że zaistniały wskutek wydania decyzji o pozwoleniach na budowę stan faktyczny, przejawiający się w korzystaniu przez potencjalnych klientów [...] z drogi wjazdowej do centrum skarżącej, najlepiej dowodzi, że jej nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania tej Galerii. Zdaniem skarżącej, ciężar dowodu wykazania tej okoliczności spoczywał na organach, tymczasem nie zostały przeprowadzone oględziny potwierdzające, że wjazdy do [...], zlokalizowane od ul. [...], są wjazdami głównymi, a wjazd od ul. [...] jest jedynie wjazdem dodatkowym. Dalej skarżąca podkreślając, że jest odpowiedzialna za utrzymanie dojazdów w należytym stanie technicznym, podniosła, iż wielokrotne zwiększenie liczby przejeżdżających pojazdów niewątpliwie wpływa na sferę jej obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uzasadniając swoje stanowisko, w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie wskazaną przez wnioskodawczynię podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie miało ustalenie interesu prawnego skarżącej, a w konsekwencji, czy posiada ona przymiot strony do kwestionowania w postępowaniu wznowieniowym na tej podstawie wymienionych decyzji ostatecznych. Dalej wywiódł, że przymiot strony we wznowionym postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę należy badać tak, jak w postępowaniu zwykłym, w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy czym obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w powołanym przepisie, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie Sądu, skoro zatem w treści tej regulacji prawnej nie zdefiniowano wprost pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", lecz zawarto odesłanie do licznych regulacji prawa materialnego, wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, należało przyjąć, że intencją ustawodawcy było oparcie interesu prawnego podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji obejmować powinna przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu. W związku z tym, nawet ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów, np. zwiększonego ruchu samochodów, nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania. W pojęciu tym nie chodzi również o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą powodować naruszenie interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Zdaniem Sądu, podmiot składający podanie w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym o weryfikację decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę lub decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, aby stać się stroną tego postępowania winien wskazać konkretne przepisy prawa materialnego administracyjnego, które w związku z budową obiektu wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki. Skarżąca Spółka takich ograniczeń nie wskazała, jak i również nie wynikają one ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Podnoszona przez skarżącą okoliczność korzystania przez potencjalnych klientów [...] również z wjazdu od strony ul. [...] może powodować ewentualne roszczenia cywilnoprawne, ale nie rodzi skutków w sferze prawa budowlanego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że nieruchomość, na której znajduje się Galeria Wisła ma własny, niezależny dostęp do drogi publicznej od ul. [...]. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, a ponadto uznał, w oparciu o art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, że skarżąca nie mogła skutecznie domagać się także wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta miasta Płocka z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., uznając, że z ich treści nie można wyprowadzić wniosku, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony. Ponadto nie stwierdził uchybień przepisom art. 8 i 10 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] sp. z o.o. w P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Kwestionowanemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów K.p.a. i istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania; art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., a także art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 9, 10 § 1, 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z naruszeniem podstawowych praw strony i zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w powyższych przepisach K.p.a. oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób naruszający art. 107 § 3 K.p.a., co uzasadniało jej uchylenie i przekazanie sprawy Wojewodzie Mazowieckiemu do ponownego rozpoznania; art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo, że skarżącej przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego we wznowionym postępowaniu, a decyzja Wojewody Mazowieckiego narusza art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, podniesiono zarzut naruszenia art. 28 ust. 2, art. 36 a ust. 1 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowalne poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że interes prawny podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego w świetle art. 3 pkt 20 opiera sią wyłącznie na przepisach prawa materialnego administracyjnego, analiza obszaru oddziaływania inwestycji obejmuje oddziaływanie istniejących obiektów, a nie ocenę ich funkcjonowania, podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę winien wskazać konkretne przepisy prawa materialnego administracyjnego, które w związku z budową obiektu wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, a także niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów do stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie ustalił, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, pomimo, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie ustalenia jedynej okoliczności, która stała się podstawą wydanych rozstrzygnięć, a mianowicie objęcia nieruchomości skarżącej obszarem oddziaływania przedmiotowego obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podniesiono, że z uzasadnień decyzji nie wynika, jakie fakty organy uznały za ustalone i w świetle jakich przepisów te fakty oceniły. Ustalenie organu odwoławczego, iż przez teren nieruchomości należących do skarżącej przebiega droga łącząca Galerię Wisła z drogą publiczną, sprowadza się do stwierdzenia, że nie jest to główny wjazd. Natomiast organ nie wyjaśnił, na podstawie jakich dowodów ustalił tę okoliczność oraz jaki miała ona wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ odwoławczy ograniczył się w istocie do oceny wniosku skarżącej i uznania, że skarżąca nie udowodniła swojego interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania. Przy czym nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania, a także nie poddał w ogóle kontroli prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w poszczególnych decyzjach o udzieleniu lub zmianie pozwolenia na budowę. Wyniki tak prowadzonego postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją oraz uzasadnienie tej decyzji nie dają podstaw do weryfikacji poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 2 oraz art. 36 a ust. 1 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tym samym doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Ponadto, uzasadnienie decyzji Wojewody Mazowieckiego jest lakoniczne i nie wyjaśnia, dlaczego skarżąca Spółka będąc właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z tak dużym i silnie oddziałującym obiektem nie ma, zdaniem organu, interesu prawnego uprawniającego do żądania wznowienia postępowania. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja narusza także art. 8, 9, 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dostrzegł powyższych uchybień i na podstawie wadliwie zebranego materiału dowodowego uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w efekcie oddalając skargę, czym naruszył przepisy postępowania. Skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej ze sporną inwestycją, a układ drogowy [...] zakłada korzystanie z nieruchomości Spółki. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. podniesiono, że organy nie przeprowadziły w ogóle postępowania dowodowego oraz nie poinformowały skarżącej o zamiarze wydania decyzji, jednocześnie wymagając od skarżącej wskazania przepisów prawa uzasadniających jej udział w postępowaniu. Zaakceptowanie takiego postępowania przez Sąd doprowadziło do wypaczenia zasad postępowania administracyjnego. Zarzucono również, że Sąd I instancji oparł się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz pominął powyżej wykazane naruszenia przepisów. Zakwestionowano stanowisko Sądu, iż prawo do udziału w postępowaniu powinno wynikać tylko z przepisów prawa administracyjnego, bowiem wniosku takiego nie można wysnuć z brzmienia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Za nieuzasadniony uznano także pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, według którego nie można dokonywać ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania obiektów na podstawie ich przyszłego funkcjonowania. Wskazano, że obszar odziaływania obiektu oceniany m. in. przez pryzmat przepisów prawa o ochronie środowiska jest oceniany właśnie na podstawie jego przyszłego funkcjonowania. Tym samym Sąd dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w Warszawie, wnosząc o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca Spółka nie mogła skutecznie w postępowaniu kasacyjnym kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych przez Sąd I instancji. Jako nietrafny uznano również argument skarżącej, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, bowiem zgromadzony materiał dowodowy w sprawie był wystarczający do ustalenia, czy skarżącej przysługiwała legitymacja do udziału w postępowaniu administracyjnym, tzn. czy była ona stroną w rozumieniu przepisów K.p.a. i Prawa budowlanego, a dalej czy była uprawniona do żądania wznowienia postępowania w tej sprawie. Stwierdzono również, że skarżąca nie mogła zasadnie podnosić zarzutu w zakresie nieprawidłowego ustalenia obszaru odziaływania obiektu, bowiem odległość Centrum Handlowego od granicy działki skarżącej wynosi co najmniej 190 m. Natomiast stosownie do § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, objęcie sąsiedniej nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu budowlanego następuje gdy odległość ta wynosi 4 m. Końcowo wywiedziono, że niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy skarżąca Spółka kwestionowała stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji oraz przez Sąd I instancji. Zarzut ten może bowiem zostać podniesiony tylko wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę wydanego orzeczenia jest bezsporny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W pierwszym rzędzie rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, uzasadniany w skardze kasacyjnej błędem ustaleń faktycznych skutkiem niedostatecznego rozważenia materiału sprawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten jest trafny. Sąd I instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na okoliczność, że zaskarżoną decyzją objęto odmowę wznowienia postępowania w sześciu różnych sprawach, zakończonych ostateczną decyzją administracyjną i poprzestał na ich enumeratywnym wyliczeniu. Dalsze uwagi dotyczące nie posiadania przez właściciela nieruchomości sąsiedniej przymiotu strony we wszystkich sprawach zakończonych wspomnianymi decyzjami mają z natury rzeczy charakter abstrakcyjny, gdyż nie odnoszą się do istoty każdej z decyzji z osobna (poza wzmianką dotyczącą decyzji w sprawie przeniesienia pozwolenia budowlanego). Ponadto Sąd I instancji nie zauważył, że decyzja organu odwoławczego, poza wskazaniem treści rozstrzygnięcia organu I instancji, nie odnosi się w uzasadnieniu do żadnej z decyzji objętych tym rozstrzygnięciem. Cały wywód w zakresie nie posiadania przez skarżącą przymiotu strony ogranicza się do stwierdzenia, że "odwołujący się nie wykazał, że budowa Centrum Handlowo – Usługowo – Rozrywkowego ([...]) na osiedlu Podolszyce Południe w Płocku, naruszała jego interes prawny wynikający z jakichkolwiek norm prawa materialnego" oraz wywodu sprowadzającego się do stwierdzenia, że w odwołaniu nie udowodniono tezy, że wjazd do Centrum Handlowego [...] był jednym z głównych wjazdów do [...]. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że odmienności strukturalne i funkcjonalne postępowania administracyjnego w stosunku do sądowego postępowania cywilnego, aczkolwiek w postępowaniu administracyjnym również występować mogą strony o przeciwstawnych stanowiskach, uzasadniają aktywną a nie bierną rolę organu administracji publicznej w procesie wyszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego. Wynikający z art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracyjny winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, konieczne, jego zdaniem, do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, ze organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Poglądy te ugruntowane są zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 66 – 69 i str. 381 oraz powołane tam orzecznictwo). Powyższe odnosi się także do postępowania toczącego się w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, nawet jeżeli inicjatywa wszczęcia takiego postępowania nie leżała po stronie organu. Wprawdzie podana we wniosku o wznowienie podstawa wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania i organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., sygn. I SA/Wa 864/08 – System Informacji Prawnej LEX nr 454075), ale nie oznacza to, że taki organ jest związany inicjatywą dowodową lub brakiem takiej inicjatywy strony składającej wniosek o wznowienie postępowania. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie jest postępowaniem odrębnym od zwykłego postępowania rozpoznawczego i zakres kognicji organu odwoławczego jest taki sam w tym postępowaniu, jak w postępowaniu zwykłym (zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1991 r., sygn. III AZP 2/91 – OSNCP z 1992 r., nr1, poz. 3). Organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji i nie może poprzestać na ocenie samego odwołania. Brak właściwego uzasadnienia powoduje wadliwość całej decyzji, przy czym jego niepełność może powodować wątpliwości co do zakresu przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwe uzasadnienie decyzji, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Jak już wspomniano organ odwoławczy w sposób zdawkowy odniósł się do odwołania, nie zajął stanowiska co do poszczególnych decyzji stanowiących przedmiot postępowania wznowieniowego i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących posiadania lub nieposiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu. Zauważyć dodatkowo należało, że przepisy o wznowieniu postępowania, regulujące nadzwyczajny tryb uchylania decyzji ostatecznych, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Prowadzenie więc postępowania, bez przeprowadzenia postępowania w zakresie zachowania terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a., rażąco narusza zasadę trwałości decyzji oraz przepisy regulujące ten tryb postępowania, co prowadzi do wady takiej decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2007 r., sygn. II SA/Gd 22/07 - System Informacji Prawnej LEX nr 389707). W tej kwestii organ odwoławczy również się szczegółowo nie wypowiedział, a przecież postępowanie dotyczyło szeregu decyzji wydanych na przestrzeni lat 2003 – 2008. Akceptacja przez Sąd I instancji tego rodzaju rozstrzygnięcia i powielenie niepełnych ustaleń faktycznych organu administracyjnego w uzasadnieniu wyroku powoduje naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w swym uzasadnieniu przedstawił teoretyczny wywód na temat regulacji prawnej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie odnosząc go jednak do poszczególnych decyzji stanowiących przedmiot postępowania wznowieniowego, w tym także do kwestii podstawowych takich jak prawidłowość zastosowanej przez organy administracyjne w okolicznościach tej konkretnej sprawy techniki postępowania, polegającej na łącznym rozpoznaniu żądania wznowienia postępowania dotyczącego sześciu różnych decyzji administracyjnych, powiązanych ze sobą wyłącznie osobą inwestora oraz przedmiotem inwestycji, czy kwestii zachowania przez wnioskującego o wznowienie postępowania administracyjnego terminu z art. 148 § 1 K.p.a. w każdej ze spornych decyzji z osobna. Należy podzielić ocenę autora skargi kasacyjnej, iż brak ustosunkowania się organu w uzasadnieniu decyzji do całokształtu okoliczności faktycznych i wniosków dowodowych i ich nieuwzględnienie bez dostatecznego umotywowania zajętego stanowiska, stanowi uchybienie prawidłowego rozpoznania sprawy. Zważywszy na fakt, iż Sąd badając legalność przeprowadzonego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem merytorycznej decyzji, nie stwierdził żadnego naruszenia prawa, jak i zważywszy na treść zgłoszonych wniosków dowodowych, powiedzieć przyjdzie, iż Sąd mógł oddalić skargę tylko wówczas, gdy nie miał wątpliwości, że postępowanie dowodowe było odpowiednie do granic sprawy, wyznaczonych jej przedmiotem. W przeciwnym wypadku przepis art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego został naruszony i taki zarzut w sposób usprawiedliwiony zawarto w skardze kasacyjnej. W tym kontekście zwrócić uwagę należało także na wadliwą interpretację przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w szczególności przyjęcie, że intencją ustawodawcy było oparcie interesu prawnego podmiotów wymienionych w tym przepisie (właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu) wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego oraz że przymiot strony należy badać wyłącznie na podstawie tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 (ONSAiwsa z 2008 r., nr 1, poz. 12) trafnie zwrócił uwagę, że to, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. (...) nie oznacza, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia bowiem przepis art. 28 K.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. (...) Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (...) i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z projektowanym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie, co prawda niejednolitym, wyraża się ponadto poglądy, że skoro przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to postępowanie prowadzone w jednym z trybów nadzwyczajnych nie jest takim postępowaniem (wyroki NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. II OSK 462/06 oraz z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. II OSK 339/06 - zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, organ administracyjny zwolniony jest z obowiązku badania uwarunkowań wynikających z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w celu ustalenia czy rzeczywiście strona zgłaszająca wniosek o wznowienie należała do kręgu stron postępowania głównego, zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na położenie należącej do niej nieruchomości w obszarze oddziaływania zamierzenia budowlanego i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy i Sąd I instancji nie wyjaśnili kwestii związanych z zarzucanym w odwołaniu i skardze do Sądu, oddziaływaniem obiektu na nieruchomość skarżącego czy też naruszeniem przez inwestora prawa własności skarżącej, na skutek - najogólniej mówiąc - urządzenia jednego z wjazdów do [...] na działce stanowiącej jego własność. Zarzut taki wymagał dokładnego zbadania w kontekście możliwości wskazanej wyżej interpretacji pojęcia naruszenia interesu prawnego oraz obszaru oddziaływania obiektu, przy czym należy wziąć pod uwagę, że nie wszystkie decyzje objęte postępowaniem wznowieniowym dotyczyły wprost rozwiązań komunikacyjnych. Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego do stanu faktycznego sprawy, wywiedziony w skardze kasacyjnej, jest przedwczesny, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona szczegółowej analizy decyzji odwoławczej przy uwzględnieniu powyższych wskazań oraz oceni jej poprawność z punktu widzenia przepisów materialno - prawnych, mających zastosowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.