II OSK 1143/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1307/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 9 września 2022 r. nr WI-I.7840.2.122.2021.MA w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1307/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 9 września 2022 r. nr WI-I.7840.2.122.2021.MA w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 9 września 2022 r. nie uchybia wymogom określonym w art. 138 § 2 k.p.a., pomimo iż w sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie i tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie że nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że [...] S.A. nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy z przedstawionych dowodów i okoliczności podnoszonych w skardze jednoznacznie wynika, że [...] S.A. nie przysługiwał interes faktyczny i prawny legitymujący do udziału w postępowaniu administracyjnym, ani nie był właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości znajdującej się w zakresie oddziaływania inwestycji, które to okoliczności stanowią przesłankę do uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), bowiem mógł dokonać samodzielnej oceny materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto, nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż podmiotowi wnioskującemu o wznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot strony. Zarzuty te nie są zasadne i zostały sformułowane bez uwzględnienia charakteru nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. We wstępnej fazie postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia postępowania, organ bada wyłącznie, czy podanie o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 – 145b k.p.a., czy osoba wnosząca podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją (badanie kwestii oczywistego braku interesu prawnego), a także czy został zachowany termin do wniesienia podania określony w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2, art. 145aa § 2 i art. 145b § 2 k.p.a. Tylko gdy z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, że brak jest ustawowej przyczyny wznowienia lub gdy oczywiste jest, że osoba wnosząca podanie nie ma przymiotu strony albo termin do złożenia podania nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym przypadku organ musi wznowić postępowanie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je co do przyczyn wznowienia oraz wyjaśnić i ocenić czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a także przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Jedynie w sytuacji, kiedy zachodzi oczywistość, że dany podmiot nie mógł być stroną zakończonego postępowania administracyjnego (np. powołuje się nie na własny interes prawny) organ uprawniony jest do odmowy wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy by przyjąć, że po stronie [...] S.A. zachodzi oczywisty brak interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie, co uprawniałoby organ do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Wyjaśnienie, czy [...] S.A. przysługiwał przymiot strony postępowania wymagało uprzedniego wszczęcia postępowania wznowieniowego, to jest wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Ustalanie zaistnienia wskazanych wyżej okoliczności stanowi jednocześnie badanie przyczyn wznowienia i następuje w toku wznowionego postępowania. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 149 § 2 k.p.a., który stwierdza, że postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji nieprawidłowo uznał, że wnoszący podanie nie zachował terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. i wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W tej sytuacji konieczne było zatem wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzić ponadto należy, że wydanie innego rozstrzygnięcia niż uchylające postanowienie organu I instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. z tego względu, że Prezydent Miasta Krakowa wobec wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. i braku wszczęcia postępowania wznowieniowego, w ogóle nie przeprowadził postępowania wznowieniowego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).