III OSK 2717/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2394/23 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 27 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 360 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2024 r., II SA/Wa 2394/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z 27 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Rozkazem personalnym z 21 kwietnia 2020 r., nr [...] , Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "Komendant GSG", "organ") zwolnił skarżącego ze służby stałej. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "MSWiA") decyzją z 25 czerwca 2020 r., nr [...], utrzymał rozstrzygnięcie w mocy. Rozpatrując złożoną przez skarżącego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2021 r., II SA/Wa 1523/20, orzekł o uchyleniu powyższych decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 8 lutego 2023 r., III OSK 5414/21, oddalił złożoną przez MSWiA skargę kasacyjną. Po doręczeniu prawomocnego orzeczenia oraz otrzymaniu akt sprawy, [...] maja 2023 r., organ poinformował skarżącego o skierowaniu go na badania lekarskie, w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby. 4 sierpnia 2023 r., skarżący wystosował do organu wniosek o wydanie decyzji administracyjnej o przywróceniu do służby w Straży Granicznej, a w przypadku odmowy wydanie decyzji odmownej. Po przeprowadzeniu analizy wniosku, postanowieniem z 22 sierpnia 2023 r., nr [...] organ odmówił wszczęcia postępowania. Z powyższym nie zgodził się skarżący, który 31 sierpnia 2023 r., skierował do MSWiA "zażalenie" na to postanowienie. Pismo zostało zakwalifikowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i przekazane zgodnie z właściwością do Komendanta GSG. Jednocześnie w skierowanym do skarżącego piśmie MSWiA, powołując się na treść art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. 2022 poz. 1061, dalej: "ustawa o Straży Granicznej") oraz art. 5 §2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), szczegółowo wyjaśnił powody, z uwagi na które, to Komendant GSG jako centralny organ administracji rządowej był organem właściwym w tej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z 27 października 2023 r., nr [...], organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, powołując się na art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, wskazał, że przywrócenie skarżącego do służby nastąpiło z mocy prawa, z chwilą wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61a ust. 1 k.p.a. Jednocześnie organ podkreślił różnicę pomiędzy przywróceniem do służby, a możliwością faktycznego do niej dopuszczenia. Zdaniem Komendanta GSP pozostawanie przez skarżącego poza służbą od [...] maja 2020 r., uzasadniało skierowanie go na badania lekarskie i ustalenie zdolności psychicznej i fizycznej do pełnienia służby. Na postanowienie organu skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 2 lipca 2024 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu wskazując, że z chwilą wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przywrócenie skarżącego do służby nastąpiło z mocy prawa. W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności do wydania decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przed dopuszczeniem do pełnienia służby, konieczne było określenie, czy funkcjonariusz nadal spełnia wymagane do pełnienia służby warunki. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, prawidłowe było skierowanie skarżącego na badania lekarskie, w celu ustalenia stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej do służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał przy tym, że po przeprowadzeniu powyższej procedury, w zależności od jej wyników, organ będzie zobowiązany do podjęcia względem skarżącego dalszych decyzji personalnych. Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie nastąpiło rażące naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwie (bezpodstawne) zastosowanie, przejawiające się w utrzymaniu w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy nie istniały żadne uzasadnione podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, co winno w konsekwencji skutkować stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; 2. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie nastąpiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji spowodowało stan niepewności w stosunku do skarżącego, który nie znał swojej aktualnej sytuacji prawnej, a także służbowej i niniejsze winno skutkować uchyleniem postanowienia na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący został przywrócony do służby "z mocy prawa" podczas gdy: A. przepis wskazuje, że uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z prawem stanowi jedynie podstawę przywrócenia do służby; B. w niniejszej sytuacji w zakresie przywrócenia do służby koniecznie było chociażby wydanie stosownego rozkazu personalnego, odnoszącego się do mianowania na dane stanowisko; C. w stosunku do skarżącego nie została wydana żadna decyzja ani rozkaz personalny o przywróceniu do służby, który ukształtowałby jego sytuację służbową i prawną; D. skarżący nie miał wiedzy na jakim stanowisku - w ocenie organu — został przywrócony do służby wraz ze związanymi z nimi składnikami uposażenia w ich aktualnej wysokości; E. w przypadku, gdyby przywrócenie skarżącego do służby nastąpiło [...] lutego 2023 r., (tj. zapadłego wyroku NSA - który zdaniem organu przywrócił skarżącego do służby) staż służby oraz należne skarżącemu uposażenie (ze wszystkimi składnikami w ich aktualnej wysokości) i świadczenia (w tym za długoletnią służbę) powinny być liczone skarżącemu od ww. dnia, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 8 października 2025 r., skarżący wniósł dodatkowe pismo procesowe, w którym podsumował zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: - rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z 5 marca 2024 r., - rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z 15 marca 2024 r., - pisma Głównego Księgowego Komendy Głównej Straży Granicznej z 15 marca 2024 r., - wiadomości e-mail Biura Techniki i Zaopatrzenia KGSG z 2 października 2025 r. W ocenie skarżącego wskazane dokumenty wskazują, że przywrócenie go do służby nastąpiło od [...] marca 2024 r., a nie [...] lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W przypadku sformułowania zarzutów kasacyjnych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawionych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez NSA w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, stosownie do którego uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z prawem stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Z przywołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że w wyniku prawomocnego wyroku uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby, bądź też stwierdzającego jej nieważność odżywa na nowo stosunek służbowy rozwiązany uprzednio decyzją usuniętą już z obrotu prawnego. Przywrócenie funkcjonariusza do służby następuje z mocy prawa, z datą prawomocności wyroku uchylającego (stwierdzającego nieważność) decyzję zwolnieniową. Jeżeli w takiej sytuacji reaktywacja stosunku służbowego następuje z mocy prawa, to oczywistym również jest, że samo przywrócenie do służby nie zależy od woli funkcjonariusza, czy organów Służby Granicznej, ani nie wymaga podejmowania przez nich w tym konkretnym zakresie żadnych działań. Nie ma więc także podstaw do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej o przywróceniu do służby. Przepisy ustawy o Straży Granicznej nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione byłoby przywrócenie do służby. Nie dają też jakichkolwiek podstaw do wydawania decyzji o przywróceniu do służby. Jakkolwiek samo reaktywowanie stosunku służbowego w omawianej sytuacji nie wymaga żadnej aktywności ze strony przywróconego do służby funkcjonariusza, to jednak dalsze istnienie takiego stosunku zależy już od podjęcia przez niego określonych działań i to w ściśle wyznaczonym przez ustawodawcę terminie zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Podkreślenia wymaga, że przywrócenie do służby i dopuszczenie do służby są odrębnymi instytucjami prawnymi. Funkcjonariusz przywrócony do służby z mocy prawa, który w zakreślonym terminie zgłosił gotowość niezwłocznego jej podjęcia, może zostać do niej dopuszczony dopiero po przeprowadzeniu przez organ stosownej procedury zmierzającej do ustalenia, czy spełnia on przesłanki do pełnienia służby w Straży Granicznej. Dotyczy to m. in. ustalenia aktualnego stanu zdrowia przywróconego do służby funkcjonariusza, czyli takiego stanu fizycznego i psychicznego, który umożliwia dopuszczenie go do służby i jej pełnienie. Następnie organ, w zależności od jej wyników, nie dopuszcza funkcjonariusza do służby i rozwiązuje stosunek służbowy bądź dopuszcza funkcjonariusza do służby i wydaje rozkaz personalny określający stopień i stanowisko służbowe umożliwiając podjęcie służby. Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i w konsekwencji zasadnie ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła możliwość wydania decyzji administracyjnej. Skarżący został przywrócony do służby z mocy prawa, natomiast dalsze decyzje dotyczące określenia warunków jej pełnienia (stanowisko, uposażenie) zostały uzależnione od spełnienia przez niego przesłanek umożliwiających dopuszczenie do służby w Straży Granicznej. Organ przedsięwziął w tym zakresie określone działania. Zależnie od ich wyniku wobec skarżącego winny być podjęte dalsze decyzje personalne, w tym te dotyczące jego stażu służby czy wysokości należnego uposażenia i innych świadczeń pieniężnych. W przedstawionym stanie prawnym zasadnym zatem była, wobec złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o przywróceniu go do służby w oparciu o przepis art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, odmowa wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a., co prowadzi do wniosku o niezasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej. Jak wynika z przywołanego przepisu ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć zatem miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała. W sytuacja oczywistego braku podstawy prawnej do wydania decyzji o przywróceniu do służby, gdy do tego przywrócenia do służby doszło z mocy prawa, organ nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji o przywróceniu do służby. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżący został prawidłowo pouczony o przysługującym mu uprawnieniu do zaskarżenia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. Od wydanego w sprawie postanowienia przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako, że od postanowienia we wskazanym przedmiocie, zgodnie z art. 36 ustawy nie przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej Komendant Główny Straży Granicznej jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zgodnie zatem z art.. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. od postanowienia wydanego przez Komendanta Straży Granicznej skarżący mógł wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego organu. W obowiązującym stanie prawnym brak podstaw do podzielenia przekonania skarżącego, że tylko wydanie przez organ formalnego rozstrzygnięcia pozwoliłoby mu na poznanie swojej sytuacji faktycznej i prawnej. Organ, w odpowiedzi na pisma skarżącego, uznając to za wystarczające, udzielał mu stosownych wyjaśnień, w tym dlaczego w sprawie brak podstaw do wydania decyzji o przywróceniu go do służby. Wobec jednak formalnego żądania wydania decyzji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wobec braku podstawy prawnej do wydania takiej decyzji, co jak wskazano powyżej było działaniem prawidłowym. Podkreślenia wymaga, że organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodatkowo zauważenia wymaga, że rozpoznawana w sprawie skarga dotyczyła legalności wydanego w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie była to natomiast skarga na bezczynność, czy też przewlekłe działanie organu. Zatem kwestie związane z działaniem organu w zakreślonych przepisami terminach pozostawały bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do wniosku dowodowego zawartego w dodatkowym piśmie procesowym skarżącego należy wskazać, że sądy administracyjne z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres postępowania dowodowego wyznacza art. 106 § 3 p.p.s.a., który dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W niniejszej sprawie dokumenty, o których dołączenie do materiału dowodowego wnosi skarżący, zostały wydane po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ. Z uwagi na to nie mogą one zostać uznane za niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wobec tego wniosek dowodowy skarżącego nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.