III OSK 5414/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1523/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2021 r. II SA/Wa 1523/20, po rozpoznaniu skargi A.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 czerwca 2020 r. nr 575/kadr/20 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z 21 kwietnia 2020 r.; 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 45 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305 ze zm.; dalej: u.S.G.) poprzez błędne przyjęcie, że Komendant Główny Straży Granicznej nie wykazał podstaw subsumpcji powołanej normy do zaistniałego stanu faktycznego, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony skorzystał z podstawy prawnej zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej, gdy w rzeczywistości organ we właściwy sposób zastosował ww. przepis do zaistniałego stanu faktycznego, tj. niewyrażenia zgody przez funkcjonariusza przeniesienia na niższe stanowisko służbowe; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przy braku równorzędnych stanowisk służbowych, przełożony właściwy w sprawach osobowych winien rozważać mianowanie funkcjonariusza na stanowisko wyższe należy wskazać, że wyrażony pogląd nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym, a co więcej kłóci się z hierarchicznością stosunku służbowego, pozbawiając przełożonego właściwego w sprawach osobowych możliwości decydowania w zakresie doboru funkcjonariuszy na stanowiska służbowe. Należy również zwrócić uwagę na bardzo szeroki kontekst badania zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, wykraczający poza przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że Sąd I instancji w przedmiotowym wyroku analizuje rozstrzygnięcie o przeniesieniu skarżącego do dyspozycji, w stosunku do którego droga sądowa nie była dopuszczalna, w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż wobec decyzji tej nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia. Ponadto rozstrzygnięcie w przedmiocie przeniesienia ppłk rez. SG A.M. do dyspozycji właściwego przełożonego posiada przymiot ostatecznego i prawomocnego. Z uwagi na powyższe, dywagacje Sądu I instancji w przedmiocie prawidłowości przeniesienia skarżącego do dyspozycji właściwego przełożonego, stanowią naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym samym wkraczanie przez Sąd w ramach niniejszego postępowania w badanie ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia, w stosunku do którego nie wyczerpano środków odwoławczych, niebędącego przedmiotem skargi, niewątpliwie stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W odniesieniu do zarzutu postawionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a.) zauważyć należy, że stanowi on niespójną zbitkę przepisów – szeregu norm prawnych o różnym zakresie normowania, z której nie można wywieźć, jaka normę mają one tworzyć łącznie i w jaki sposób została ona naruszona. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Nadto, z powołanych przepisów tylko zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. został uzasadniony. Naruszenie to miałoby polegać, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, na tym, że Sąd I instancji analizował rozstrzygnięcie o przeniesieniu skarżącego do dyspozycji, w stosunku do którego droga sądowa nie była dopuszczalna, w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., z uwagi na to, że wobec decyzji tej nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia, a rozstrzygnięcie w przedmiocie przeniesienia ppłk rez. SG A.M. do dyspozycji właściwego przełożonego posiada przymiot ostatecznego i prawomocnego. Z uwagi na powyższe, dywagacje Sądu I instancji w przedmiocie prawidłowości przeniesienia skarżącego do dyspozycji właściwego przełożonego, stanowią naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Przepis ten można odczytywać w dwóch aspektach. Po pierwsze, w uchwale NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 1, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Po drugie, rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 134). Z opisu zarzutu postawionego w tej skardze kasacyjnej wynika, że chodzi o ten drugi aspekt. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd I instancji nie kontrolował zgodności z prawem decyzji o przeniesieniu skarżącego do dyspozycji właściwego przełożonego, lecz z uwagi na to, że takowe przeniesienie mogło mieć dwa powody (zwolnienie ze służby i wyznaczenie na inne stanowisko – art. 39a ust. 1 u.S.G.) Sąd I instancji ustalał, co było przyczyną przeniesienia do dyspozycji w tym przypadku i jakie niosło to za sobą konsekwencje na gruncie art. 45 ust. 2 pkt 6 u.S.G. Nie może więc tu być mowy o uczynieniu przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Co do art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut jego naruszenia nie został w ogóle opisany. Przepis ten w zdaniu drugim stanowi, że "Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Z powodu braku uzasadnienia do zarzutu naruszenia wskazanego przepisu już tylko na marginesie zauważyć należy, że w ocenie Sądu I instancji "w konsekwencji wyżej wskazanych naruszeń, w tym zwłaszcza wobec zaniechania wyczerpującego ustalenia istniejących stanowisk równorzędnych lub odpowiadających kwalifikacjom skarżącego, a także wobec nieustalenia rzeczywistych przyczyn przeniesienia skarżącego funkcjonariusza do dyspozycji i braku zaoferowania mu stanowiska co najmniej równorzędnego, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 42 ust. 2 pkt 5 i art. 39a ust. 1 zdanie 1 ustawy o SG w zw. z § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. (...) Nie ulega zatem wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik obu spornych rozstrzygnięć, albowiem prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu art. 45 ust. 2 pkt 6 ustawy o SG wymaga jednak zawsze właściwego i bardzo precyzyjnego wyjaśnienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie prawidłowego uzasadnienia decyzji personalnej, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszej sprawie ewidentnie zabrakło, a co mogło mieć istotne znaczenie, albowiem prowadziło do arbitralnego zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej" (str. 26 i 27 uzasadnienia). Z powyższego jasno wynika, że przedmiotem ustaleń organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy mają być kwestie ustalenia istniejących stanowisk równorzędnych lub odpowiadających kwalifikacjom skarżącego, a także ustalenie rzeczywistych przyczyn przeniesienia skarżącego funkcjonariusza do dyspozycji i braku zaoferowania mu stanowiska co najmniej równorzędnego i rozstrzygnięcie sprawy w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wytyczne, co do dalszego postępowania są więc jasne. Inną sprawą jest natomiast to, czy takowe uchybienia w dotychczasowym postępowaniu, wytknięte przez Sąd I instancji, rzeczywiście miały miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zagadnienia nie mógł się jednak odnieść, bowiem zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a. w powiązaniu z odpowiednią normą odniesienia w skardze kasacyjnej się nie pojawił. Wskazane przepisy k.p.a. pojawiają się wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w różnych kontekstach, ale zarzut na nich oparty nie został w skardze kasacyjnej postawiony. Jeśli natomiast chodzi o zarzut oparty na pierwszej podstawie kasacyjnej – naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 6 u.S.G. z uwagi na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – poprzez błędne przyjęcie, że Komendant Główny Straży Granicznej nie wykazał podstaw subsumpcji powołanej normy do zaistniałego stanu faktycznego, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony skorzystał z podstawy prawnej zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej, gdy w rzeczywistości organ we właściwy sposób zastosował ww. przepis do zaistniałego stanu faktycznego, tj. niewyrażenia zgody przez funkcjonariusza przeniesienia na niższe stanowisko służbowe – autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu. "Skarżący, który podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem Skarżącego, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy NSA może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa Skarżący powinien wskazać, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa" (wyrok NSA z 9.11.2022 r. III FSK 1640/21, LEX nr 3478930). Przy czym "Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy" (wyrok NSA z 9.12.2022 r., III OSK 4403/21, LEX nr 3441580). Ponadto, "Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Co do wykładni wskazanego przepisu Sąd I instancji przyjął, że "decyzja o zwolnieniu wydawana na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 6 ustawy o SG musi być zatem oceniana przez pryzmat rozkazów personalnych ją poprzedzających, a więc rozkazów wydanych w oparciu o art. 39a ust. 1 i art. 42 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy, albowiem pozostaje z nimi w logicznym związku. Jeżeli bowiem prawomocna decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza do dyspozycji oparta jest na art. 39a ust. 1 ustawy o SG w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej, a więc owo przeniesienie ma nastąpić w celu mianowania funkcjonariusza na stanowisko co najmniej równorzędne, to decyzja ta świadczy o planowanym kierunku polityki kadrowej Komendanta Głównego Straży Granicznej w stosunku do adresata decyzji. W tej sytuacji, w świetle tej decyzji należy zatem oceniać dalsze czynności organu, a więc ewentualny brak zaoferowania funkcjonariuszowi stanowiska równorzędnego oraz decyzję o zaoferowaniu stanowiska niższego, przy czym cały czas ocenie winna podlegać legalność działania organu w świetle interesu służby i czynności podjętych w stosunku do funkcjonariusza. Jeśli zatem, jak słusznie zauważył skarżący, finalnie organ proponuje funkcjonariuszowi stanowisko niższe, co w przypadku odmowy jego przyjęcia otwiera drogę do jego zwolnienia w trybie art. 45 ust. 2 pkt 6 ustawy o SG, to w zakres merytorycznego rozpoznania wchodzą również wcześniejsze decyzje personalne w kontekście oceny przekroczenia granic uznania." Na czym polega błąd w takiej wykładni przepisu skarga kasacyjna nie precyzuje. Wskazuje natomiast na "błędne przyjęcie, że Komendant Główny Straży Granicznej nie wykazał podstaw subsumpcji powołanej normy do zaistniałego stanu faktycznego". Innymi słowy, powołuje się na zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za właściwy, ewentualnie próbuje zwalczać ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji przez zarzut naruszenia prawa materialnego, co w każdym z tych dwóch przypadków nie może być skuteczne, skoro, jak wykazano wcześniej, stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony. Wyjaśnić, czy też doprecyzować jedynie należy, że użyte przez Sąd I instancji sformułowanie, że "w zakres merytorycznego rozpoznania wchodzą również wcześniejsze decyzje personalne w kontekście oceny przekroczenia granic uznania" należy rozumieć w ten sposób, że oceny poprawności uznania administracyjnego na gruncie art. 45 ust. 2 pkt 6 u.S.G. należy dokonać przez pryzmat wcześniejszej decyzji o przeniesieniu do dyspozycji właściwego przełożonego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.