III OSK 1434/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/18 w sprawie ze skargi K. D. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia . kwietnia 2018 r., nr . w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/18 oddalił skargę K. D. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. K. D. (dalej: "skarżący") pismem z 7 lutego 2018 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] września 2010 r. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Prezes Rady Ministrów (dalej: "organ") postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z [...] września 2010 r. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Organ podniósł, że akt o odwołaniu skarżącego został wydany na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U z 2018 r. poz. 1542 z pózn. zm., dalej: "ustawa o SW"). Akt ten nie zawierał pouczenia o przysługującym środku odwoławczym. Jak wynika z art. 217 ustawy o SW, sprawy ze stosunku służbowego, w tym odwoływania ze stanowiska, rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Natomiast w art. 218 ust. 1 tej ustawy został określony katalog spraw ze stosunku służbowego, które są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Katalog nie obejmuje spraw odwoływania ze stanowiska, a zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Odwołanie ze stanowiska następuje rozkazem personalnym (art. 219 ust. 1 pkt 2 ustawy o SW), od którego odwołanie nie przysługuje. Zdaniem organu, skoro odwołanie skarżącego nastąpiło rozkazem personalnym, a nie decyzją administracyjną, bowiem brak było podstawy prawnej do jej wydania, to zaistniała inna przyczyna, o której mowa w art. 61a k.p.a. i należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie własne o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] września 2010 r. W ocenie organu w zaskarżonym postanowieniu zasadnie stwierdzono, że akt Prezesa Rady Ministrów o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nie jest decyzją administracyjną i brak było podstaw prawnych do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Zdaniem organu w niniejszej sprawie zaistniała pierwotna bezprzedmiotowość postępowania, polegająca na wniesieniu żądania o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] kwietnia 2018 r. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w formacjach mundurowych. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, odwołaniu ze stanowiska, stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą - według Sądu - do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa w art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Powyższy pogląd potwierdza treść art. 218 ustawy o SW, w którym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych. Ochronie prawnej podlega zatem byt stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Z kolei art. 219 ust. 1 ww. ustawy wyraźnie stanowi, że sprawy wynikające z podległości służbowej dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym - rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Stosownie zaś do art. 219 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej formę rozkazu personalnego stosuje się również do odwołania z zajmowanego stanowiska (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Zgodnie natomiast z jednoznacznym brzmieniem art. 219 ust. 3 zdanie drugie od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. Skoro odwołanie nie przysługuje, to brak jest podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] marca 2018 r. prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] września 2010 r. o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, bowiem z prawnego punktu widzenia, na gruncie ustawy o Służbie Więziennej organ prawidło ocenił, że skoro brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o odwołaniu skarżącego ze stanowiska służbowego, to brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która nie została wydana. Konkludując Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że żądanie skarżącego wykracza poza granice przedmiotowe określone ustawą o Służbie Więziennej, tj. nie dotyczy zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej. Skoro tak, to na podstawie art. 61a k.p.a. należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż akt (rozkaz personalny) o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska nie miał formy decyzji administracyjnej. Nie można bowiem żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która nie istnieje. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w sytuacji, w której postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7-10 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w postanowieniu skutkowałoby uwzględnieniem skargi K. D.; 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w sytuacji, w której zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art, 7-10 k.p.a.; wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w postanowieniu skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego. Wskazując na przytoczone wyżej podstawy skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Prezes Rady Ministrów w piśmie procesowym z 26 kwietnia 2021 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Skarżący w piśmie procesowym z 14 maja 2021 r. zwrócił uwagę na przepis art. 265 ust. 1 ustawy o SW, zgodnie z którym osoba powołana na stanowisko Dyrektora Generalnego Służby Więziennej na podstawie poprzedzającej ją ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej będzie wykonywała swoje obowiązki lub pełniła służbę na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy pragmatycznej z 2010 r., tj. od 13 sierpnia 2010 r. do 13 lutego 2011 r. Proste zestawienie dat wskazanych w cyt. art. 265 ust. 1 ustawy pragmatycznej i decyzji Prezesa Rady Ministrów odwołującej skarżącego ze stanowiska potwierdza, że odwołanie to nastąpiło w okresie pozostawania skarżącego pod ochrona ustawową, czyli nastąpiło z oczywistym naruszeniem prawa. Dlatego też formułując swój wniosek skarżący zwrócił uwagę na dosłowne brzmienie wskazanej normy prawnej, która nie pozostawiała marginesu oceny. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W odpowiedzi na wezwanie skarżący oraz organ oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie spawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Dokładne wskazanie naruszonych przepisów przynależy właśnie do podstawy kasacyjnej, a nie jej uzasadnienia (tak m.in. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, OSP z 2005 r. Nr 3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Ważne jest jednak zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi wprawdzie do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Przyjęcie dopuszczalności rozpoznania przez sąd odwoławczy zarzutu naruszenia prawa powołanego przez skarżącego wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznaczałoby obejście rygoru sformułowania podstaw kasacyjnych w terminie zawitym do wniesienia tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz Orzecznictwo, LexisNexis, s. 320-321). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, jak i biorąc pod uwagę sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, zasadnym jest wskazanie, że zaskarżony wyrok został wydany w sprawie, w której odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] września 2010 r. o odwołaniu K. D. ze stanowiska Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana przez Sąd pierwszej instancji sprowadzała się zatem do zbadania, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a., upoważniające organ do odmowy wszczęcia postępowania. Taka kontrola została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadzona, a jej wyniki nie zostały podważone. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie została wydana decyzja podlegająca kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej, co oznacza, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, która nie istnieje. Zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w jej petitum w żadnym zakresie nie odnoszą się do tego zagadnienia. Skarżący kasacyjnie, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, koncentruje się na "zagadnieniu wadliwości co do istoty decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] września 2010 r." Do tego też zagadnienia odnoszą się zarzuty naruszenia przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko dodatkowo należy zauważyć, że zarzut sprowadzający się do naruszenia przepisów 7-10 k.p.a. nie może zostać uznany za prawidłowo zbudowany. Formułowanie bowiem podstawy kasacyjnej w taki sposób, że jeden zarzut obejmuje niespójną zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., II FSK 797/10, 13 września 2011 r., II FSK 593/10, 18 maja 2011 r., II FSK 62/10). Nadto wskazane jako naruszone przepisy (art. 8 i art. 10 k.p.a.) składają się z kilku jednostek redakcyjnych, które jednak nie zostały przez skarżącego kasacyjnie sprecyzowane. Zauważyć także należy, że zasady ogólne, w tym te zasady, które wymienia, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ich zasadnicze znaczenie wyraża się przede wszystkim w oddziaływaniu na proces wykładni tychże przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być zasadniczo powiązany ze wskazaniem jako naruszonych tych przepisów procesowych, które stanowią rozwinięcie i dopełnienie tejże zasady. Zaakcentowanie powyższego jest tym istotniejsze, gdy zarzutem skargi kasacyjnej jest objęte naruszenie zasady ogólnej, która swoim przedmiotem odnosi się do kwestii procesowych, które ze względu na swoją doniosłość, jak i zarazem złożoność zostały szczegółowo unormowane przez ustawodawcę w rozbudowanej regulacji prawnej. Taką ocenę odnieść zaś przede wszystkim należy do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która opierając się na zwięźle ujętym wymaganiu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odsyła do przepisów rozdziału 5 Działu II Kodeksu. Stwierdzenie, że działania podjęte przez organ pozostają w sprzeczności ze wskazaną zasadą ogólną uzależnione powinno być tym samym od wykazania, że organ prowadzący postępowanie odstąpił od zastosowania się do przepisów normujących przebieg postępowania wyjaśniającego (dowodowego) regulujących proces ustalania faktów relewantnych z punktu widzenia stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego. Przepisy te określają, z jakich źródeł dowodowych może korzystać organ administracji, moc określonych dowodów, sposób ich przeprowadzania, a także kryteria oceny materiału dowodowego i warunki uznania określonych okoliczności faktycznych za udowodnione. Zespół przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 Działu II Kodeksu w sposób wiążący określa zatem proces subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, co pozwala organowi doprowadzić do ustalenia konsekwencji prawnych tychże faktów. Skarżący kasacyjnie nie wiążąc naruszenia przepisów określających zasady ogólne z przepisami regulującymi postępowanie dowodowe, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniósł się tylko do naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. podnosząc, że wydanie przez Prezesa Rady Ministrów decyzji o odwołaniu skarżącego z pełnionej funkcji, bez uprzedniego, prawem wymaganego, wniosku Ministra Sprawiedliwości, stanowiło postępowanie łamiące wskazane w art. 7 i art. 8 k.p.a. standardy prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. W swojej argumentacji nie nawiązał zatem w jakikolwiek sposób do przyczyn odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skarżący kasacyjnie wskazuje wprawdzie na przepisy ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r., jak i wcześniej obowiązującej z dnia 26 kwietnia 1996 r., jednakże po pierwsze czyni to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a nie w jej petitum, a nadto nie wiąże w żaden sposób z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., co oznacza, że podnoszone przez skarżącego kasacyjnie w tym zakresie kwestie nie mogły podważyć skutecznie prawidłowości zaskarżonego wyroku. Powyższe prowadzi do uznania, że zarzuty skargi kasacyjnej, jako nieodnoszące się do istoty zagadnienia zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.