I SA/Wa 322/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z 23 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), po rozpatrzeniu wniosku L. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 4 marca 1959 r. o odmowie przyznania S. K. oraz S. B. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. Hip. [...], stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Kolegium uwzględniło, że opisana wyżej nieruchomość podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i przeszła na własność gminy m.st. Warszawy (później Skarbu Państwa) z dniem 21 października 1945 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych tytuł własności tej nieruchomości - na dzień 27 maja 1948 r. uregulowany był jawnym wpisem na imię: S. K. oraz S. B. w równych częściach niepodzielnie. W dniu 12 czerwca 1948 r. S. K., a w dniu 18 października 1948 r. S. B. złożyli do Zarządu Miejskiego W. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ulicy ul. [...] ozn. Hip. [...]. Orzeczeniem administracyjnym z 4 marca 1959 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy odmówiło przyznania S. K. oraz S. B. prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Orzeczenie zostało doręczone S. B. w dniu 12 marca 1959 r. W dniu 23 marca 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek L. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawy z 4 marca 1959 r. Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie zaznaczając, że ziściły się warunki ustalone przepisami ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, które weszły w życie 16 września 2021 r. Przywołując treść art. 2 ust. 2 tej ustawy Kolegium wskazało, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie administracyjne zostało doręczone stronie postępowania w dniu 12 marca 1959 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia został sporządzony 19 marca 2021 r. i wniesiony do SKO dnia 23 marca 2021 r. Wobec upływu trzydziestu lat od dnia doręczenia stronie decyzji - w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. B., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, które naruszyło istotę prawa do własności i prawa dziedziczenia oraz uniemożliwiło dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy uwzględnienie ww. przepisów powinno prowadzić do dalszego prowadzenia postanowienia i wydania w nim decyzji merytorycznej; 2. naruszenie art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.), poprzez nieprawidłowe stwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, które naruszyło istotę prawa do własności i prawa dziedziczenia oraz uniemożliwiło dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy uwzględnienie ww. przepisów powinno prowadzić do "dalszego prowadzenia postanowienia" i wydania w nim decyzji merytorycznej; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zarzutów podniesionych w punkcie 1 i 2, zaskarżonej decyzji zarzucił: 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez brak wskazania w decyzji umarzającej postępowanie, że: • decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., • z powodu nastąpienia nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływu terminu 10-letniego wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a. nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności, • z powodu upływu terminu 30-letniego, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. oraz z powodu posiadania wady, o której mowa w tym przepisie, tj. jest to decyzja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., nie można stwierdzić jej nieważności, podczas gdy zamieszczenie powyższych rozstrzygnięć w treści decyzji jest podyktowane zastosowaniem prokonstytucyjnej wykładni prawa oraz prounijnej wykładni prawa, a brak zamieszczenia powyższych kwestii w treści decyzji może uniemożliwić dochodzenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, co stanowi ograniczenie prawa własności i prawa do żądania odszkodowania za wywłaszczenie. W oparciu o tak sformułowany zarzuty, skarżący wniósł o: 1) w przypadku uwzględnienia zarzutów podniesionych w punkcie 1 i 2, o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zobowiązanie organu do wydania w sprawie decyzji merytorycznej w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia orzeczenia; 2) w przypadku uwzględnienia zarzutu podniesionego w punkcie 3, o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, zawierającej jednocześnie stwierdzenia, że: • decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., • z powodu nastąpienia nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływu terminu 10-letniego wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a. nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności, • z powodu upływu terminu 30-letniego, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. oraz z powodu posiadania wady, o której mowa w tym przepisie, tj. jest to decyzja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., nie można stwierdzić jej nieważności. w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia orzeczenia. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o: 1) zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi: • czy art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 . o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) nakazujący stwierdzenie umorzenia z mocy prawa postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) z uwagi na upływ 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji jest zgodne z istotą prawa do własności, prawa dziedziczenia oraz umożliwia dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie jest zgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, tj.; w przypadku uznania stwierdzenia umorzenia z mocy prawa postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) za zgodne z podanym wzorcem kontroli: • czy art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), rozumiany w ten sposób, że wydanie decyzji orzekających umorzenie takich postępowań z mocy prawa zawierających jedynie stwierdzenie, że na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a niezawierających stwierdzenia, że decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. jest zgodne z istotą prawa do własności, prawa dziedziczenia oraz umożliwia dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, tj. jest zgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; 2) zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w trybie art. 267 TFUE z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej czy art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on temu, aby na gruncie prawa krajowego istniał i był stosowany przepis nakazujący umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na upływ określonego czasu od wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), które to umorzenia prowadzą do uniemożliwienia dochodzenia należnego odszkodowania za niezgodne z prawem krajowym wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W doktrynie wskazuje się, że wszczęcie postępowania wobec osoby zmarłej nie ma prawnej skuteczności i ewentualna decyzja skierowana do takiej osoby musi być traktowana jako decyzja nieistniejąca wydana w nieistniejącym postępowaniu (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 48-49). Skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie może być potraktowane jako okoliczność uzasadniająca ewentualnie wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11 (CBOSA), w którym wskazano, że możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej. W wyroku z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 158/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kwalifikowanie skierowania decyzji w stosunku do osoby zmarłej jako rażące naruszenie prawa uzasadnione jest ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że nie jest możliwe określanie praw i obowiązków takiej osoby, a tym samym w stosunku do takiej osoby nie można skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a następnie wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 251/19, CBOSA). Sytuacja taka nie jest jednak równoznaczna z przypadkiem, gdy poza osobą nieżyjącą adresatem decyzji jest ponadto inny podmiot (osoba żyjąca, osoba prawna), która ma przymiot strony postępowania w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Zwraca się na tego rodzaju sytuacje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślając, że np. w sytuacji, gdy analiza treści decyzji wykazuje, że decyzja ta określa jednocześnie jako jej adresata spadkobierców zmarłej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12; z 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 871/08, CBOSA). Każdorazowo zatem ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa zależna będzie od okoliczności faktycznych zaistniałych w danej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została skierowana do M. K., spadkobiercę S. K. M. K. zmarł w dniu [...] października 2019 r., tj. przed podjęciem zaskarżonej decyzji, o czym powiadomiła Sąd jego spadkobierczyni – D. O., przedstawiając akt poświadczenia dziedziczenia. Pozyskany w toku postępowania sądowego akt zgonu (k. 77) potwierdza okoliczność zgonu M. K. w dniu [...] października 2019 r. W tych warunkach, w ocenie Sądu, uczestnikiem postępowania administracyjnego i adresatem wydanych w sprawie decyzji powinna być D. O. - następczyni prawna zmarłego uczestnika postępowania, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. spadkobiercy strony wstępują do postępowania z mocy samego prawa, a zatem muszą mieć zapewniony udział w postępowaniu i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Jak wskazano, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skierowana została do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydania nie miała już przymiotu strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał przedmiotowej decyzji merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i zapewni udział w postępowaniu następczyni prawnej zmarłego uczestnika postępowania, do której należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).