II SA/Gl 1454/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr IFXIV.7840.4.18.2022 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. – dalej p.b.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków ze szczelnym zbiornikiem na wodę oczyszczoną na działce nr ewid. 1 położonej w miejscowości M. przy ul. [...], objętej wnioskiem z dnia 15 marca 2022 r. (data wpływu), wobec inwestora K. A. (dalej: strona, skarżący). W uzasadnieniu podano m. in., że z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2010 r., Nr. [...], poz. [...]) wynika, że działka jw., w części objętej zgłoszeniem, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 17MN2 o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W rozdziale 2 ustaleń szczegółowych odnoszących się do całego obszaru objętego planem, w § 17 pkt 3 ww. uchwały, w zakresie odprowadzenia ścieków sanitarnych i przemysłowych ustala się "zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych, tj. przydomowych oczyszczalni ścieków". Wobec powyższego przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołała się strona zaskarżając ją w całości. Podano, że budowa biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków jest zdecydowanie bardziej proekologicznym rozwiązaniem, niż zbiornik bezodpływowy (szambo). Biologiczna oczyszczalnia ścieków jest również tańsza w eksploatacji. Ściek po oczyszczeniu trafiał będzie do szczelnego zbiornika, który za pośrednictwem pompy oraz węża ogrodowego służyć będzie do wykorzystania na cele gospodarcze, np. do podlewania terenu zielonego. Działka zlokalizowana jest na terenie, gdzie nie przewiduje się budowy kanalizacji zbiorczej. Jest to obszar o zabudowie jednorodzinnej. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r., znak IFXIV.7840.4.18.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że z regulacji m.p.z.p. wynika jednoznacznie, iż na terenie, który nie jest objęty kanalizacją sanitarną - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - dopuszcza się wyłącznie zastosowanie szczelnych zbiorników bezodpływowych. Przydomowe oczyszczalnie ścieków są zakazane. W świetle tak jednoznacznie sformułowanych zapisów planu rację miał organ powiatowy wnosząc sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia. Organ nie jest uprawniony do pominięcia zapisów planu, ponieważ organy administracji nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym. Skargę na powyższą decyzję złożyła strona. Powtórzono argumentację z odwołania. Wskazano także, iż oczyszczalnia, którą inwestor chce wybudować, posiada bardzo dobre parametry i certyfikaty. Przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm. – dalej u.c.p.g.), dopuszczające takie inwestycje, są przepisami nadrzędnymi nad ustaleniami zawartymi w aktach prawa miejscowego. Stanowisko Wojewody w tej sprawie nie jest zrozumiałe tym bardziej, że wielu innych inwestorów będących w takiej sytuacji otrzymało decyzje uchylające w całości zaskarżone decyzje. M.p.z.p. zawierają niekiedy bezpodstawne zapisy zakazujące budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, a co za tym idzie ograniczają inwestorowi wybór sposobu zagospodarowania ścieków bytowych z jego posesji. Tak być nie powinno. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 p.b. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 p.b., który określa przypadki, gdy pozwolenie nie jest wymagane. Z kolei art. 30 p.b. wskazuje na przypadki wymagające zgłoszenia budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Zgodnie z §17 pkt 3 m.p.z.p. (zawartym w rozdziale 2 pt. "Ustalenia szczegółowe odnoszące się do całego obszaru objętego planem") w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych i przemysłowych ustala się "zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych, tj. przydomowych oczyszczalni ścieków." Organy administracji publicznej "działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji), zatem także "na podstawie i w granicach" przepisów prawa miejscowego. Prawidłowo zatem organy zastosowały dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., skoro inwestycja narusza zapisy m.p.z.p. Faktem jest, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Skarżący nie jest pozbawiony uprawnień procesowych, bowiem przysługuje mu skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 40). Zgodnie z jego treścią może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jeśli skarga zostanie uwzględniona, odpowiedni zapis m.p.z.p. zostanie unieważniony. W ramach takiej procedury WSA w Gliwicach orzekł w wyroku z dnia 21 października 2019 r., II SA/Gl 684/19 (wyrok nieprawomocny), że "Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach." Nie jest rzeczą Sądu, by w niniejszej sprawie orzekać i wypowiadać się wiążąco w zupełnie innym przedmiocie, który powinien wynikać ze złożonej wcześniej skargi mającej podstawę w art. 101 u.s.g. Tryb ten zapewnia udział w postępowaniu organowi, który kwestionowane zapisy uchwalił. W podobnym kontekście wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Kr 1022/21 (wyrok prawomocny), gdzie stwierdzono: "(...) organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy inne organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym (...). Warto zauważyć, że zbliżone sprawy dotyczące sprzeczności planów miejscowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. były rozstrzygane, ale w drodze kwestionowania uchwał poprzez skargę w trybie art. 101 u.s.g." Przepisy prawa miejscowego zwykle ingerują w pewne uprawnienia konstytucyjne i określone w ustawach zwykłych (niekiedy wręcz wyłączając np. prawo zabudowy, czyli ingerując we własność), jednak ingerencja ta co do zasadt umocowanie zarówno konstytucyjne, jak i ustawowe. Jeśli organ uchwałodawczy działa bez podstawy prawnej, zakwestionowaniu takiej uchwały służy skarga z art. 101 u.s.g. Skarżący ma zatem uprawnienia procesowe, by ewentualnie podważyć ww. zapisy m.p.z.p., musi jednak wykazać odpowiednią inicjatywę. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.