II SA/Wa 547/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Zaskarżonym aktem - na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - utrzymano w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] października 2021 r. o utracie przez [...] A. P., zwanego dalej "Funkcjonariuszem" - od [...] lipca 2021 r. - uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zwanego dalej "Świadczeniem". W uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne jej uwarunkowania: - Funkcjonariusz pełni służbę w Placówce Straży Granicznej (dalej jako "SG") [...] Oddziału Straży Granicznej - od [...] maja 2015 r., - ma obecnie prawo do 8 norm zaludnienia; zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1005), zwanego dalej "rozporządzeniem o kwaterach", odpowiada to lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 56 m2 do 80 m2; w dacie wszczęcia i zakończenia postępowania o przydział lokalu mieszkalnego miał zaś prawo do 7 norm (powierzchnia należna wynosiła od 49 m2 do 70 m2), - wobec braku możliwości przydziału stosownego lokalu mieszkalnego, prawo Funkcjonariusza w danym zakresie realizowano poprzez przyznanie Świadczenia, - w myśl art. 96 ust. 1 ustawy dnia z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1486 ze zm.), Świadczenie przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie mają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, wskazanego w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o równoważniku"; zgodnie z § 2 pkt 4 tego rozporządzenia, wymienione świadczenie może być przyznane funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; zgodnie natomiast z § 5 i 6 rozporządzenia o kwaterach, funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się, na jego pisemny wniosek, lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia, - z chwilą powstania możliwości przydziału lokalu mieszkalnego, zgodnie z § 2 oraz § 4 rozporządzenia o kwaterach - w odpowiedzi na złożony przez Funkcjonariusza 19 maja 2015 r. wniosek – zawiadomiono go o wszczęciu z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w miejscowości [...], określanego dalej jako "Lokal", - wskazany w zawiadomieniu Lokal - o powierzchni użytkowej 71,06 m2, w tym powierzchni podstawowej (mieszkalnej) 51,23 m2 - zabezpieczał przysługujące Funkcjonariuszowi w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego 7 norm zaludnienia oraz znajdował się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym, - powołanym pismem organ I. instancji zawiadomił jednocześnie Funkcjonariusza, że - w myśl art. 61 § 2 K.p.a. - organ administracji publicznej może - ze względu na szczególnie ważny interes - wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony; w zawiadomieniu wskazano, że organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony, zaś - w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć; organ I. instancji w zawiadomieniu wniósł o ustosunkowanie się do przedmiotowej kwestii i przedstawienie na piśmie jednoznacznej zgody - w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia; w razie wyrażenia zgody, wezwano do wypełnienia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego w celu ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie; w zawiadomieniu wskazano również, że nie wyrażenie zgody na prowadzenie przedmiotowego postępowania będzie skutkowało jego umorzeniem, a następnie utratą uprawnień do Świadczenia, - Funkcjonariusz nie ustosunkował się do tego - pomimo odbioru zawiadomienia 30 czerwca 2021 r., - w odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu dotyczącego przydzielenia Lokalu postępowania Funkcjonariusz przesłał prośbę, w której oświadczył, że wyraża zgodę na przyznanie mu go (data nadania: 23 lipca 2021 r., wpływu: 26 lipca 2021 r.); wyrażając zgodę wskazał jednocześnie: "Jednakże zwracam się uprzejmą prośbą o nie przyznanie mi ww. lokalu mieszkalnego z jednoczesnym zachowaniem prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego", - organ I. instancji - decyzją z [...] sierpnia 2021 r. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przydziału Funkcjonariuszowi Lokalu, ponieważ nie wyrażono zgody na przydział wskazanego w zawiadomieniu lokalu mieszkalnego – orzeczenie to określane będzie dalej jako "Decyzja"; wydając Decyzję uwzględniono przesłanki wskazane w przywołanych przepisach; Funkcjonariusz złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego, zaś pobierając Świadczenie potwierdzał wyrażoną we wniosku wolę otrzymania mieszkania, - Decyzja odebrano 16 sierpnia 2021 r.; Funkcjonariusz nie złożył odwołania od decyzji ani nie zaskarżył jej do sądu administracyjnego (prawidłowo poinformowany o tym w pouczeniu decyzji), - [...] września 2021 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie utraty uprawnień do pobierania Świadczenia; pismem, nadanym 18 października 2021 r., Funkcjonariusz prosił o umorzenie toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie utraty uprawnienia do Świadczenia, wszczętego w związku z zakończonym postępowaniem administracyjnym w sprawie przyznania mu Lokalu oraz o zachowanie przysługującego mu Świadczenia, - wobec wniesienia odwołania od wydanej w I. instancji decyzji sprawę rozpatrywano ponownie, - bez wpływu na prawo Funkcjonariusza do Świadczenia jest w prowadzonej sprawie urodzenie jego szóstego dziecka; zarzucał on, że - mimo przekazania informacji o przyjściu na świat jego córki, w związku z czym (proponowany) lokal nie spełnia ustawowej normy - wydano decyzję o utracie przezeń uprawnień do Świadczenia; prowadzone postępowanie dotyczyło jednak utraty prawa do Świadczenia w związku z odmową przyjęcia proponowanego Lokalu; w dacie prowadzonego postępowania o przydział (wszczęcia i zakończenia), spełniał on ustawowe 7 norm przysługujących Funkcjonariuszowi; to, że obecnie rodzina Funkcjonariusza liczy 8 osób, jest bez znaczenia; urodzenie kolejnego dziecka nie reaktywuje w tym przypadku prawa Funkcjonariusza do Świadczenia, - skoro - na skutek niebudzącego wątpliwości oświadczenia Funkcjonariusza o braku zgody na prowadzenie postępowania w przedmiocie przydziału lokalu - nie istniała możliwość przydziału lokalu odwołującemu, to tym bardziej nie można uznać, aby przysługiwało mu uprawnienie do pobierania świadczenia zastępczego, jakim jest Świadczenia; nie ma ono bowiem charakteru samoistnego, niezależnego od woli funkcjonariusza uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego; podstawowym zaś sposobem zaspokojenia potrzeb funkcjonariusza SG jest przydział lokalu mieszkalnego, - pozostałe zarzuty Funkcjonariusza nie odnoszą się również do przedmiotu rozpoznawanej sprawy; zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia o równoważniku, Świadczenie może być przyznane funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia, oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; jako że Funkcjonariusz nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania administracyjnego na przydział lokalu mieszkalnego - co jest jednoznaczne z bezzasadną odmową przyjęcia proponowanego mu lokalu mieszkalnego - to tym samym spełniona była wskazana w § 2 pkt 4 powołanej wyżej regulacji, przesłanka negatywna; zaistnienie jej uniemożliwia wypłacanie Świadczenia (tak samo: wyrok NSA o sygn. akt III OSK 4715/21, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), - wydając decyzję o utracie prawa do Świadczenia wskazano, że utrata uprawnień od [...] lipca 2021 r. (data wpływu prośby do organu) wynika z tego, że z tym dzniem Funkcjonariusz cofnął oświadczenie woli w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego; datą, od której Funkcjonariusz winien utracić prawo do Świadczenia jest jednak dzień nadania pisma - zgodnie ze stemplem pocztowym z koperty to 23 lipca 2021 r.; z tym dniem Funkcjonariusz cofnął swoje oświadczenie woli, nie zaś wedle daty wpływu pisma, - jednakże organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony (art. 139 K.p.a.); dlatego dniem utraty uprawnień jest data wskazana w sentencji zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: - prawa materialnego - art. 92 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 pkt. 4 rozporządzenia o równoważniku, poprzez błędne przyjęcie, że Funkcjonariusz odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; nie odmówił on, lecz poprosił jedynie o nieprzyznawanie mu tegoż lokalu z uwagi na specyficzną sytuację rodzinną, - postępowania: - art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., poprzez nieprawidłowe skonstruowanie uzasadnienia: nie wskazano w nim faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej; orzeczenie, będąc decyzją administracyjną, nie wyjaśnia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; nie pozwala to na ustalenie jego motywów, przy wydaniu decyzji i ocenę, czy Funkcjonariusz rzeczywiście bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego; - 62 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że Funkcjonariusz nie wyraził zgody na wszczęcie postępowania z urzędu; gdy wolę taką wyraził tymczasem wprost i nie w sposób dorozumiany; postępowanie administracyjne w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nie podlegało zatem umorzeniu, - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; - art. 136 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W szerokim uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. Podniesiono, że - rozpoznając sprawę - w ogóle nie odniesiono się do zindywidualizowanych okoliczności, wskazanych przez Funkcjonariusza w odwołaniu oraz dowodów, wynikających z akt postępowania a także teczki akt osobowych Funkcjonariusza (wiedza wiadoma organowi z urzędu). W przypadku Funkcjonariusza zachodzi wyjątkowa sytuacja, związana szczególnie ze stanem zdrowia dzieci, które wymagają specjalistycznej opieki medycznej (w związku ze schorzeniem - zespołem Aspergera oraz autyzmem) oraz odpowiednich warunków zamieszkania a przede wszystkim niezmienności otoczenia. Względy rodzinne oraz stan zdrowia to okoliczności, które są nie tylko niewątpliwie istotne z punktu widzenia Funkcjonariusza i wpływające na komfort życia rodziny ale w tym zindywidualizowanym przypadku stanowią przesłankę uzasadniającą odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Słusznie zarzucona organowi, że – przed wydaniem skarżonej decyzji - nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, mylnie w istocie oceniający jej ramy prawne. Trafnie przywołał wprawdzie organ treść, znajdujących w sprawie zastosowanie regulacji normatywnych, jak i opisał stan sprawy, co do sekwencji istotnych zdarzeń. Wobec wcześniejszego zreferowania jego stanowiska ich ponowne przytaczanie byłoby zbędne. Zasadnie także organ uznał, że kwestię, czy dany Funkcjonariusz odmówił przyjęcia lokalu - wobec nie zajęcia stanowiska w terminie wyznaczonym przez organ a następnie treści jego pisma, przed zakończeniem postępowania w przedmiocie przydziału lokalu - przesądzono ostateczną Decyzję. Miała ona wprawdzie charakter procesowy, jednak ukształtowała konkretny stan prawny - odnośnie braku możliwości dalszego procedowania wobec braku zgody Funkcjonariusza na przydział konkretnego lokalu. Na obecnym etapie sprawy - w odrębnym postępowaniu - Funkcjonariusz nie może podnosić skutecznie, jakoby organ mylnie zinterpretował jego intencje - nieprzyjęcia proponowanego lokalu. Było to wszak przyczyną umorzenia postępowania ostateczną Decyzją (prawomocność materialna). W danym zakresie wywody skargi są chybione. Procentując w sprawie organ nie uwzględnił jednak w pełni treści normatywnej § 2 pkt 4 rozporządzenie o równoważniku oraz nie poddał stosownie wnikliwej analizie – w danym kontekście - treści uzasadnienia orzeczenia o umorzeniu postępowania – Decyzji. Z powołanej regulacji normatywnej wynika jednoznacznie, że przesłanką negatywną dla pobierania Świadczenia jest nie tylko odmowa przyjęcia lokalu, który odpowiadał normom zaludnienia oraz jest w należytym stanie technicznym i sanitarnym, lecz także czyn funkcjonariusza musi być tego rodzaju, aby można go było określić jako działanie "bezzasadne". Wbrew twierdzeniom organu, w uzasadnieniu Decyzji nie wskazano z kolei, aby przesądzano w danym postępowaniu, czy Funkcjonariusz w istocie bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia wynika, że wprawdzie - w ocenie organu - lokal odpowiadał normom zaludnienia oraz był w należytym stanie technicznym i sanitarnym, lecz podnoszone w toku postępowania kwestie, dotyczące szczególnych uwarunkowań rodzinnych Funkcjonariusza (jak: schorzenia dzieci, oczekiwanie na urodzenie kolejnego, co będzie wpływać na normę zaludnienia), nie była w ogóle rozważana. Odnotowano tam, że stosowne okoliczności Funkcjonariusz podniósł dopiero na etapie zawiadomienia o zakończeniu postępowania, nie zaś wobec wezwania na etapie jego wszczęcia z urzędu. Zakreślony dla Funkcjonariusza termin miał jednak w istocie charakter instrukcyjny, a więc podnoszone przezeń argumenty mogły być rozważane. Organ nie twierdził zresztą wprost, aby nie było to dopuszczalne, wskazując jednocześnie, że istotnym jest w danej sprawie (przydziału lokalu) jego nie przyjęcie przez Funkcjonariusza. Oceny tej zresztą nie można w prowadzonej obecnie sprawie kwestionować. Wobec takich uwarunkowań faktycznych i prawnych - m.in. skutków ostatecznej Decyzji - odmowa rozważenia obecnie kwestii związanych z szczególnymi uwarunkowaniami, dotyczącymi sytuacji osobistej Funkcjonariusza, prowadzi do faktycznego pominięcia treści normatywnej § 2 pkt 4 rozporządzenia o równoważniku. Czy nie była bowiem uzasadniona odmowa przyjęcia Lokalu, który niewątpliwie ówcześnie odpowiadał normom zaludnienia oraz był w należytym stanie technicznym i sanitarnym, nie było w ogóle przedmiotem rozważanie, zaś podnosił to Funkcjonariusz. Równocześnie nie można uznać, aby nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie bowiem interes służby - w tym kwestie racjonalnego gospodarowania przez SG zasobami lokalowymi oraz środkami na Świadczenia - musi mieć znaczenie pierwszorzędne, to jednak nie może być to czynione z całkowitym pominięciem uwarunkowań osobistych funkcjonariuszy, którym lokale mają być przydzielane. W innym bowiem przypadku, prawodawca – w § 2 pkt 4 rozporządzenia o równoważniku - utraty prawa do pobierania Świadczenia nie wiązałby z "nieuzasadnionym" nieprzyjęciem lokalu, który odpowiadał normom zaludnienia oraz był w należytym stanie technicznym i sanitarnym, lecz po prostu z jego nieprzyjęciem. Wadliwa ocena uwarunkowań faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy, prowadziła do braku wyjaśnienia jej w istotnym aspekcie - oceny czy indywidualna sytuacja Funkcjonariusze uzasadniała odmowę przyjęcia Lokalu. Uchybiono tym wymaganiu art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W kontekście konkretnych uwarunkowań, należy ocenić schorzenia dzieci Funkcjonariusza i związane z tym trudności adaptacyjne, jak i podnoszoną wówczas (aktualną na dzień odmowy) kwestię pozostawania w ciąży przez żonę Funkcjonariusza, co mogło czynić nieracjonalnym objęcie lokalu, który prawdopodobnie nie spełniałby wkrótce norm zaludnienia, o czym wiedzę miałby organ już na etapie przydziału. W tym zakresie zarzuty skargi są zasadne. Prawidłowo natomiast organ uzasadnił – wbrew wywodom skargi - swoje orzeczenie w kontekście przyjętego - błędnego zresztą – założenia, jakoby konkretną Decyzją - przesądzono, że Funkcjonariusz niezasadnie odmówił przyjęcia lokalu, który odpowiadał normom zaludnienia oraz był w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Bezzasadność zarzutów skargi w danym zakresie jest jednak bez znaczenia dla wyniku sprawy. Poza oceną Sądu musi pozostać natomiast – na obecnym etapie sprawy - czy odmowa przyjęcia przez danego Funkcjonariusza lokalu była bezzasadna. W kwestii tej wypowiedzieć się musi wpierw organ, zaś jego ustalenia w danym zakresie mogą być przedmiotem kontroli Sądu, w razie wniesienia kolejnej skargi. Przedwczesne byłoby więc odnoszenie się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 92 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w zw. z § 2 pkt. 4 rozporządzenia o równoważniku, w kontekście ewentualnego bezprawne pozbawienia Funkcjonariusza uprawnień. `Ponieważ analogiczną wrażliwością są dotknięte orzeczenia organów obu instancji, uchylono zarówno akt zaskarżony jak i go poprzedzający. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.