III OSK 4715/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 316/20 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 316/20 oddalił skargę L. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") z [...] listopada 2019 r., nr [...]w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący, jako funkcjonariuszem Straży Granicznej w służbie stałej od [...]września 2005 r., pełniąc obowiązki służbowe w Placówce Straży Granicznej w B., złożył [...] września 2005 r do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "organ pierwszej instancji") wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. [...] września 2014 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przydzielenia lokalu mieszkalnego nr [...] w S. przy ul. [...], pouczając, że skarżący musi wyrazić zgodę na prowadzenie tego postępowania. Skarżący pismem z [...] września 2014 r., nr [...]nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Uznał, że przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu zaspokaja jego potrzeby w tej kwestii. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego skarżącemu, wobec braku zgody na jego prowadzenie. Organ drugiej instancji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2014 r. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Komendant Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej postanowieniem z [...] marca 2015 r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień i wydania decyzji dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącego w sprawie umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3173/15 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 628/15 oddalającego skargę L. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] stycznia 2015 r., nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału mieszkalnego. W związku z prawomocnym wyrokiem, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do wydania decyzji dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...]orzekł o utracie przez skarżącego z [...] września 2014 r. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2018 r. W wyniku wniesionej przez stronę skargi na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1685/18 uchylił decyzję Komendanta Głównego SG z [...] lipca 2018 r., nr [...]. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 147 ze zm., dalej: "ustawa o Straży Granicznej"), oraz § 1, § 2 pkt 4 i 5 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom SG równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom SG równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "organ I instancji") z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] utracie z [...] września 2014 r. przez skarżącego uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący [...] września 2014 r. nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego, który to lokal odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia. Wobec tego zaistniała negatywna przesłanka, która uniemożliwia wypłacanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Pismem z [...] stycznia 2020 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, jak również prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik niniejszej sprawy. Sąd, przytaczając przepisy art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom SG równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazał jednocześnie, że lokal mieszkalny można przyznać tylko osobie, która wyraża taką chęć, a brak takiej woli ze strony funkcjonariusza powoduje, że nie wystąpi bezwzględnie konieczna przesłanka umożliwiająca przyznanie lokalu mieszkalnego. Ponadto, analizując powyższe przepisy Sąd wywiódł, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługują zastępcze świadczenia pieniężne. Niezależnie od powyższego Sąd podał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Zasadniczym więc uprawnieniem każdego funkcjonariusza jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Prawo do równoważnika pieniężnego ma zaś charakter kompensacyjny i powinno być zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Równoważnik pieniężny jest więc ściśle związany z prawem do lokalu mieszkalnego, w konsekwencji czego jeżeli funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, stosownie do treści art. 92 ustawy o Straży Granicznej nie jest możliwe przyznanie mu równoważnika pieniężnego. Skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 316/20, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na mocy art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego: - naruszenie § 2 pkt 4 i innych rozporządzenia w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom SG równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że funkcjonariusz bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego, który znajdował się w miejscowości pobliskiej oraz znajdował się w należytym stanie techniczno- sanitarnym, podczas gdy, ani budynek, ani też lokal nie znajdowały się w należytym stanie techniczno-sanitarnym, o czym świadczy dokumentacja załączona do akt sprawy potwierdzająca, że wówczas budynki te i lokale nie powinny być proponowane funkcjonariuszom. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy: 1 . art. 145 § 1 punkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 i art. 8 oraz 136 § 1 k.p.a., poprzez: - niewłaściwe jego zastosowanie polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, - nieuwzględnienie popartej w dokumentacji medycznej złożonej do akt sprawy szczególnej sytuacji życiowej funkcjonariusza, mianowicie choroby nowotworowej żony skarżącego M. S, - nieuwzględnienie załączonych w piśmie z [...] marca 2018 r. dowodów, tj. dowodu z wniosku z [...] listopada 2017 r na okoliczność stwierdzenia przez organ pierwszej instancji w trakcie oględzin [...] października 2017 r. uszkodzeń balkonów w postaci odpadającego tynku, zawilgocenia oraz widocznych elementów zbrojenia, umorzenia przez organ wszystkich toczących się postępowań o przydział lokali mieszkalnych w budynku położonym w miejscowości S. przy ulicy [...] oraz wstrzymanie się z przyznawaniem oraz proponowaniem tych lokali kolejnym funkcjonariuszom, co świadczy o złym stanie techniczno-sanitarnym tych lokali mieszkalnych oraz budynku, w którym się znajduje powyższy lokal oraz nieuwzględnienie dokumentacji fotograficznej sporządzonej na oględzinach z udziałem przedstawicieli organu [...] października 2017 r. oraz opinii i protokołów przedstawicieli organu świadczących o stanie techniczno-sanitarnym przedmiotowych lokali ujawnionych podczas oględzin [...] października 2017 roku. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8, 61 k.p.a., poprzez cofnięcie uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z [...] września 2014 r., a nie z dniem kiedy decyzja w przedmiocie utraty uprawnień stała się ostateczna. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, uchylenia zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie cofnięcia skarżącemu równoważnika pieniężnego oraz o zasądzenie od Komendanta Głównego Straży Granicznej kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty, mające na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podkreślając, że funkcjonariusz traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych przestał spełniać warunki, od których zależało przyznanie tego równoważnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zamierzonego skutku nie może zatem osiągnąć zarzut, w którym wskazano na naruszenie innych przepisów, bez ich uszczegółowienia. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach prawnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadniczo w pierwszym rzędzie rozpoznane winny zostać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego powinna być dokonana na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Kolejność ta może ulec odwróceniu lub też rozważania odnoszące się do obu podstaw mogą być prowadzone łącznie, jeśli m.in. wykładnia przepisu materialnoprawnego oddziałuje na podjęte w toku postępowania czynności procesowe i zakres przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności może być uzasadnione również potrzebą oceny charakteru prawnego wydawanego aktu administracyjnego, tj. ustalenia, czy jest to akt związany, czy wydany w ramach uznania administracyjnego. Ma to istotne znaczenie dla prawidłowego wytyczenia zakresu sądowej kontroli nad aktem poddanym ocenie sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie z powyższych względów zarzuty oparte na obu podstawach prawnych rozpoznane zostaną łącznie. Przedmiotowa sprawa dotyczy utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony. Stosownie do § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji zasadniczym uprawnieniem każdego funkcjonariusza Straży Granicznej jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Prawo do równoważnika pieniężnego ma zaś charakter kompensacyjny i powinno być zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (por. wyrok NSA z 15 lutego 2010 r., I OSK 788/08). Równoważnik pieniężny jest więc ściśle związany z prawem do lokalu mieszkalnego, w konsekwencji czego jeżeli funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, stosownie do treści art. 92 ustawy o Straży Granicznej, nie jest możliwe przyznanie mu równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie o przydział lokalu mieszkalnego jest prowadzone na wniosek funkcjonariusza. Skarżący nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]. Lokal nie został zatem przygotowany do zasiedlenia. Skoro postępowanie nie mogło być prowadzone, to organ nie mógł rozpoznawać sprawy merytorycznie, w tym badać zasadności bądź niezasadności powodów, dla których skarżący nie był zainteresowany przydziałem lokalu. Podkreślenia wymaga, na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że skarżący - odmawiając w piśmie z [...] września 2014 r. wyrażenia zgody na prowadzenie postępowania w przedmiocie przydziału lokalu - wskazał wyraźnie, że nie jest zainteresowany przydzieleniem mieszkania służbowego w miejscowości S., ul. [...], ponieważ jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. Zauważenia wymaga również, że w dacie, gdy skarżący nie wyrażał zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu w aktach nie było żadnych dokumentów poświadczających zły stan lokali. Tego rodzaju okoliczności nie były także podnoszone przez skarżącego. Skarżący w swoich wystąpieniach nie przedstawił takiej argumentacji, która czyniłaby odmowę prowadzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu zasadną obiektywnie, a nie jedynie w subiektywnym odczuciu skarżącego. Zakończenie postępowania w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego uzasadnione było wyłącznie brakiem możliwości kontynuowania procedury przydziałowej w tym przedmiocie wobec braku zgody skarżącego na jej prowadzenie. Podkreślenia wymaga, że WSA w Warszawie w wyroku z 13 marca 2019 r., II SA/WA 1685/18 stwierdził jednoznacznie, że sprawa wniosku o przydział lokalu mieszkalnego została prawomocnie zakończona wyrokiem NSA z 6 października 2017 r., I OSK 3173/15. Konsekwencją wyraźnego sprzeciwu skarżącego wobec przydziału mieszkania służbowego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i wobec którego nie wykazano na datę odmowy aby znajdowało się w nienależytym stanie technicznym i sanitarnym, była utrata prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W wyroku z 21 listopada 2017 r., I OSK 303/16, w stanie faktycznym zbliżonym do przedmiotowego, NSA jednoznacznie stwierdził, że skoro przydział mieszkania służbowego – wobec wyraźnego sprzeciwu funkcjonariusza – nie mógł być zrealizowany, za prawidłowe należało uznać stwierdzenie o utracie uprawnień do pobierania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Złożenie przez funkcjonariusza oświadczenia należało odczytywać jako bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego(§ 2 pkt 4 ww. rozporządzenia). Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W skardze kasacyjnej zarzut ten sprecyzowano jako błędną wykładnię, jednak treść tego zarzutu wskazuje, iż skarżący kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Nie ma przy tym możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z: 21 października 2011 r., II FSK 775/10 i 10 stycznia 2012 r., I FSK 319/11). W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne nie zostały zakwestionowane. Nie zostało skutecznie wykazane przez skarżącego, że jego odmowa prowadzenia postępowania w przedmiocie przydziału lokalu położonego w S. ul. [...] związana była z nienależytym stanem techniczno-sanitarnym tego lokalu. Skarżący nie był zainteresowany przydziałem lokalu, ponieważ jak podał jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone a proponowana lokalizacja lokalu niedogodna ze względów rodzinnych. Materiał dowodowy, zgłaszany przez skarżącego w toku postępowania w przedmiocie utraty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przy piśmie z [...] marca 2018 r., nie dotyczył okoliczności relewantnych z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w sprawie. Dowody przedstawiały stan faktyczny z roku 2016 lub 2017, podczas gdy istotny był stan nieruchomości w 2014 r., gdyż wówczas skarżący nie wyrażał zgody aby postępowanie zmierzające do uzyskania przez niego lokalu mieszkalnego było prowadzone. W sprawie nie mogła być także uwzględniona dokumentacja medyczna żony skarżącego, albowiem z uwagi na przedmiot kontrolowanej sprawy okoliczności, dla potwierdzenia których ta dokumentacja został złożona, nie mają znaczenia prawnego. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja wypełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, zaś powody nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego zostały wyłożone w postanowieniu z [...] października 2019 r. o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Odnośnie zarzutu naruszania przez WSA w Warszawie przepisów prawa procesowego wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Wskazane w ramach zarzutu pierwszego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego formułują zasady ogólne postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Stanowią one wymaganie, by w postępowaniu organ administracji działał na podstawie przepisów prawa, stał na straży praworządności, czynił zadość zasadzie prawdy obiektywnej, a także nakazują wyważanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym podejmowane przez organ działania powinny zawsze budzić zaufanie tychże obywateli do władzy publicznej. Przyjmuje się, że wymagania te stanowią wyraz obowiązywania zasady rzetelnej procedury, która musi być respektowana w państwie prawa. Nie może budzić wątpliwości normatywny charakter kodeksowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co oznacza, że kreują one konkretne obowiązki prawne, których dochowanie przez organ jest wyznacznikiem prawidłowości decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Ocena zachowania się organu stosownie do przytoczonych reguł wymaga każdorazowego odniesienia do okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej, także pod kątem skutków ewentualnych zaniedbań. Analizując okoliczności tej sprawy, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodobna zarzucić organowi uchybienia tym przepisom. Organy administracji przytoczonym wymogom sprostały, bowiem wyjaśniły sprawę do rozstrzygnięcia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i wydały orzeczenia w zgodzie z zasadą praworządności. Koniecznym warunkiem uznania postępowania za prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest kierowanie się przez organy administracji publicznej zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący na naruszenia tych zasad nie wskazuje. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, zaś skarżący kasacyjnie nie argumentuje w jaki sposób organ wszczynając postępowanie w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego naruszył powyższy przepis. Uniemożliwia to ustosunkowanie się do tak określonego naruszenia. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Dokładne wskazanie naruszonych przepisów przynależy właśnie do podstawy kasacyjnej, a nie jej uzasadnienia (tak m.in. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, OSP z 2005 r. Nr 3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Przyjęcie dopuszczalności rozpoznania przez sąd odwoławczy zarzutu naruszenia prawa powołanego przez skarżącego wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznaczałoby obejście rygoru sformułowania podstaw kasacyjnych w terminie zawitym do wniesienia tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz Orzecznictwo, LexisNexis, s. 320-321). Przypomnienie powyższych reguł było istotne, albowiem skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 61 § 1 k.p.a. wskazuje na nieprawidłowe ustalenie daty cofnięcia równoważnika pieniężnego. W petitum skargi nie wskazuje jednak żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby naruszyć organ ustalając w zaskarżonej decyzji datę utraty równoważnika, zaś przywołane w podstawie kasacyjnej przepisy nie pozostają w związku z powyższym zagadnieniem. Wobec powyższego zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie znajduje uzasadnienia. Uwzględniając wszystkie wskazane względy Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.