II SA/Wa 1685/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Komendanta Głównego S.G. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komendanta Głównego S. G. na rzecz L. S. kwotę 497 zł (słownie czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L.S. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej (zwany dalej organem I instancji) z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący wnioskiem z dnia 19 września 2005 r. wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego. Z uwagi na brak zgody skarżącego na dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego Komendant Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 87/16 oddalił skargę skarżącego na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3173/15, oddalił skargę kasacyjną skarżącego w przedmiocie wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 87/16, w uzasadnieniu wskazał, że: "Przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych nie mogły być zatem jakiekolwiek inne kwestie; dlatego nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, podniesiona w skardze kasacyjnej, okoliczność dotycząca utrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla skarżącego, skoro organy administracji nie orzekały w tym przedmiocie.". W związku z tym organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 12 lutego 2018 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień i wydania decyzji dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], orzekł o utracie przez skarżącego z dniem 25 września 2014 r. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ustalono, że skarżący jest funkcjonariuszem Straży Granicznej w służbie stałej od dnia 2 września 2005 r. pełniącym obowiązki służbowe w Placówce Straży Granicznej w B. Na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 powołanej ustawy. Szczegółowe warunki przydziału lokali mieszkalnych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludniania lokali mieszkalnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1005 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem o lokalach mieszkalnych). Podniesiono, że zgodnie z § 5 i 6 ww. rozporządzenia, funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się, na jego pisemny wniosek, lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia. Skarżący wnioskiem z dnia 19 września 2005 r. wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego. Wobec braku zgody skarżącego na dalsze prowadzenie postępowania Komendant [...] Oddziału SG umorzył postępowanie. Organ I instancji uznał, że brak zgody na dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie przydział lokalu mieszkalnego jest bezzasadną odmową przyjęcia lokalu w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, odpowiadającego należnym normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym jest podstawą do orzeczenia utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 25 września 2014 r., tj. od dnia, w którym funkcjonariusz odmówił wyrażenia zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w m. S. ul. [...] 6 m 1. Skarżący zaskarżył tę decyzję w całości zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania a w szczególności wskazał, że błędne jest stanowisko organu I instancji, że odmawiając prowadzenia postępowania funkcjonariusz odmówił przyjęcia lokalu. Jego zdaniem żaden z Sądów w orzeczeniach wskazanych wyżej nie twierdził, że funkcjonariusz odmówił przyjęcia lokalu a zasadność przyznania równoważnika pieniężnego będzie badana w odrębnym postępowaniu. Wnosił o uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]i umorzenie postępowania w sprawie. Organ decyzją z dnia 11 lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jego zdaniem, skarżący nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego, który to lokal odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia, to tym samym spełnił wskazaną w § 2 pkt 4 powołanej wyżej regulacji przesłankę negatywną, której zaistnienie uniemożliwia wypłacanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przesłanka ta została spełniona w dacie 25 września 2014 r. wobec faktu, iż z tą datą funkcjonariusz nie wyraził jednoznacznej zgody na prowadzenie postępowania w zakresie przydziału lokalu mieszkalnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego § 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania poprzez uznanie, że funkcjonariusz bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego, 2. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 77, art. 80 i art. 81 Kpa. poprzez uznanie, że lokal proponowany odwołującemu był w należytym stanie techniczno-sanitarnym, podczas gdy lokale proponowane funkcjonariuszom znajdowały się w złym stanie techniczno-sanitarnym. Skarżący w skardze szczegółowo opisał swoje stanowisko i wskazywał, że lokal mieszkalny powinien być w należytym stanie techniczno-sanitarnym. Jego zdaniem, ani lokal, ani też budynek, w którym lokal ten się znajduje, nie były i nie są w należytym stanie techniczno-sanitarnym. Uznał, że organ proponując lokale w miejscowości S. w ogóle nie sprawdzał tych lokali pod względem techniczno-sanitarnym, nie dokonywał tam żadnych napraw, balkony w tych lokalach były w fatalnym stanie, zawilgocone z widocznymi zbrojeniami, stolarka okienna oraz okna były nieszczelne. Wskazywał na wady konstrukcyjne balkonów zagrażające życiu oraz zdrowiu. Wskazał, że organ błędne uznawał, że odmawiając prowadzenia postępowania funkcjonariusz odmówił przyjęcia lokalu. W związku z powyższym wnosił o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej i umorzenie postępowania w sprawie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, w zakresie zastosowania do oceny stanu faktycznego przepisów prawa. Na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 powołanej ustawy. Szczegółowe warunki przydziału lokali mieszkalnych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludniania lokali mieszkalnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1005 ze zm.; zwanym dalej rozporządzeniem). Zgodnie z § 5 i 6 ww. rozporządzenia, funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się, na jego pisemny wniosek, lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia. Z przepisu tego wynika dla organu obowiązek do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy. Z kolei według art. 96 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przejawem woli funkcjonariusza jest złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, co skarżący uczynił w dniu z dnia 19 września 2005 r. i o ile nie występują przesłanki zawarte w przepisie art. 99 ustawy, tj.: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3, to taki wniosek jest dla organu wiążący. Zatem lokal mieszkalny można przyznać tylko osobie, która wyraża taką chęć, a brak takiej woli ze strony funkcjonariusza powoduje, że nie wystąpi bezwzględnie konieczna przesłanka umożliwiająca przyznanie lokalu mieszkalnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 627/11). Ponadto analizując powyższe przepisy należy wywieść, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługują zastępcze świadczenia pieniężne (vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia równoważnika pieniężnego, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, mianowicie § 2 pkt 4 rozporządzenia o lokalach mieszkalnych. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że umorzenie postępowania o przydział lokalu mieszkalnego ze względu na brak zgody funkcjonariusza powoduje naruszenie art 61 § 2 Kpa. oraz powoduje, że w obiegu prawnym pozostaje nierozpoznany wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. Sprawa wniosku o przydział lokalu mieszkalnego została już prawomocnie zakończona powołanymi wyżej wyrokami sądowymi. Zdaniem Sądu, w tej sprawie konieczne jest odniesienie się do wyrażonego przez skarżącego braku zgody na dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego i uznanie, że funkcjonariusz bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego, który znajdował się w miejscowości pobliskiej oraz znajdował się w należytym stanie techniczno-sanitarnym, podczas gdy nie wskazano że lokal, i budynek, w którym lokal ten się znajduje, są w należytym stanie techniczno- sanitarnym. Jak wynika ze skargi lokale proponowane funkcjonariuszom znajdowały się w złym stanie techniczno-sanitarnym, organ proponując funkcjonariuszom lokale w miejscowości S.w ogóle nie sprawdzał tych lokali pod względem techniczno-sanitarnym, nie dokonywał tam żadnych napraw, balkony w tych lokalach były w fatalnym stanie, zawilgocone z widocznymi zbrojeniami o czym świadczy dokumentacja fotograficzna z różnych okresów dołączona do akt sprawy, stolarka okienna w tym budynku nie spełnia dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/WE wdrożonych w ustawach i rozporządzeniach, nieszczelne okna, co powoduje duże dopłaty do ogrzewania po sezonie grzewczym i zimno w lokalach w okresie zimowym. Organ oprócz wskazania norm zaludnienia nie przeprowadzał żadnych postępowań kontrolnych co do stanu techniczno-sanitarnego budynku oraz lokali proponowanych funkcjonariuszom. Zdaniem Sądu, wskazać należy, że skarżący cofając wniosek (oświadczenie woli) o prowadzeniu postępowania w przedmiocie przydziału lokalu miał już świadomość jakiego to lokalu dotyczy postępowanie i miał prawo do cofnięcia wniosku bez konsekwencji związanej z utratą równoważnika pieniężnego. Należy zauważyć, że w sprawie nie doszło jeszcze do sprecyzowania prawa skarżącego do lokalu i nie miał on możliwości złożenia oświadczenia woli. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe twierdzenie, że doszło do odmowy przyjęcia proponowanego lokalu co stanowiłoby przesłankę do utraty równoważnika pieniężnego. Odmowa prowadziłaby do sytuacji, która uniemożliwiałaby organowi przyznanie lokalu mieszkalnego mimo spełnionych w nim norm zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, na rzecz równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu a w szczególności szczegółowo rozważy czy doszło do takiej sytuacji by skarżący wyrażał oświadczenie woli co do przyjęcia zaproponowanego mu lokalu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, jednak nie dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ nie uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa.. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.