II SA/Wa 87/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G.J. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego – oddala skargę – [...]. SG G. J. jest funkcjonariuszem w służbie stałej od dnia [...] października 2006 r. i obecnie pełni służbę Placówce Straży Granicznej w K. Skarżący oraz członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego bądź domu w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, który spełniałby należne funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Aktualnie wraz z rodziną zamieszkują w domu położonym w miejscowości Z., do którego tytuł prawny posiada funkcjonariusz z żoną i który jest położony w miejscowości dalszej względem miejsca pełnienia służby. Wymieniony funkcjonariusz posiada uprawnienia do 5 norm zaludnienia, co przekładając na powierzchnię mieszkalną, zawiera się w przedziale 35 – 50 m2. W związku z tym, że nie posiadał lokalu mieszkalnego bądź domu w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w pełnej wysokości. Natomiast posiadając już przez [...] Oddział Straży Granicznej wolny lokal na terenie Placówki Straży Granicznej w nr [...] w W. tj. w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby przez skarżącego, o powierzchni mieszkalnej [...] m2, zgodny z przysługującymi funkcjonariuszowi normami zaludnienia oraz znajdujący się w należytym stanie sanitarnym i technicznym, na podstawie art. 61 k.p.a. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przydziału skarżącemu wymienionego wyżej lokalu, zgodnie ze złożonym przez niego w dniu [...] października 2006 r. wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego i o czym zawiadomiono wymienionego pismem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], jednocześnie wzywając go do osobistego stawiennictwa. Natomiast skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. odpowiedział, że na podstawie art. 62 § 2 k.p.a., nie wyraża zgody na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości W. W tej sytuacji Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przydziału skarżącemu G. J. lokalu mieszkalnego nr [...] w W. na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w PSG K. lub miejscowości pobliskiej w związku z tym, że stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że zgodnie z treścią art. 61 § 2 k.p.a., organ administracji obowiązany jest uzyskać zgodę strony, a razie jej nie uzyskania, umorzyć postępowanie. Zatem wobec treści pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r. i braku jego zgody na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości W. [...], dalsze prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, stało się bezprzedmiotowe. Następnie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 96 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (teks jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) oraz w zw. z § 1, § 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., stwierdził utratę od dnia [...] sierpnia 2015 r. uprawnień do pobierania przez skarżącego G. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z § 2 pkt 4 cytowanego już wyżej rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Zatem mając na uwadze powyższe należy uznano, że dzień [...] sierpnia 2015 r., jest ostatnim dniem wypłaty przedmiotowego świadczenia, bowiem w dniu [...] sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu pisma skarżącego z dnia 6 sierpnia 2015 r.) skarżący nie wyraził zgody na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, co traktowane jest jako odmowa przyjęcia proponowanego lokalu mieszkalnego. W odwołaniu z dnia [...] października 2015 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej, skarżący G. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postepowania pierwszej instancji w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, stanowiącego podstawę wydanego w spawie rozstrzygnięcia, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż brak zgody funkcjonariusza na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, tj. w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego należy traktować jako odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego, w konsekwencji skutkującą wydaniem przez organ decyzji w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji – podał, że w myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi SG, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wskazanego w § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Ponadto, zgodnie z powyższym rozporządzeniem, świadczenie to przyznaje się funkcjonariuszowi m.in. pod warunkiem, że nie odmówił on bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajduje się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Tymczasem skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. złożył Komendantowi [...] Oddziału SG oświadczenie mocą którego nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Ponieważ postępowanie administracyjne można prowadzić tylko za zgodą funkcjonariusza, to brak takiej zgody traktowany jest na równi z wycofaniem wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie decydującym jest jedynie fakt, że skarżący nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego i tym samym wycofał uprzednio złożony wniosek o jego przydział. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie polegające na nieuzasadnionym i pochopnym przyjęciu, iż oświadczenie skarżącego o odmowie wyrażenia zgody na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, tj. w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego jest jednoznaczne z wycofaniem przez niego uprzednio, pierwotnie złożonego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, w konsekwencji skutkującym wydaniem przez organ decyzji w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast według § 2 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że m.in. nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Jego zdaniem nie znajduje uzasadnionych podstaw tak faktycznych, jak i prawnych stanowisko organu, jakoby brak jego zgody na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, tj. w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, był jednoznaczny z wycofaniem przez niego uprzednio, pierwotnie złożonego w październiku 2006 r. wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Zaznaczył, że tak w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie powszechnie akceptowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni tak systemowej jak i funkcjonalnej. Zatem nie ma w szczególności konieczności potrzeby sięgania po jakiekolwiek inne argumenty (w tym celowościowe) wtedy, gdy już po zastosowaniu reguł znaczeniowych metody językowej uda się osiągnąć właściwy wynik wykładni. W jego ocenie, enumeratywne i całościowe wskazanie przez ustawodawcę okoliczności, o których mowa w § 2 rozporządzenia, uzależniających przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, nie pozostawia w tym zakresie organowi administracji jakiegokolwiek luzu interpretacyjnego. Wszak na żadnym z etapów toczącego się w tym zakresie postępowania administracyjnego nie odmówił wprost przyjęcia proponowanego mu lokalu mieszkalnego. Podniósł, iż jedynie tego typu oświadczenie skarżącego, w którym wprost odmówiłby przyjęcia lokalu mieszkalnego, gdyby zostało przez niego faktycznie złożone, na gruncie powołanych wyżej przepisów prawa (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) mogłoby stanowić uzasadnioną podstawę do wydania w stosunku do niego decyzji stwierdzającej utratę uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednak z uwagi na fakt, iż do złożenia takiego oświadczenia na żadnym z etapów toczącego się w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego nie doszło, nie sposób przyjąć iż bezzasadnie odmówił przyjęcia proponowanego mu lokalu mieszkalnego. Zawarta w zaskarżonej decyzji konstatacja organu II instancji, iż brak jego zgody na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony (w tym w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego) należy utożsamiać z wycofaniem przez niego uprzednio, pierwotnie złożonego w październiku 2006 r. wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, jest nieusprawiedliwiona i nie znajduje uzasadnienia w powołanych przez organ odwoławczy przepisach prawa. Wolą ustawodawcy było aby przepis § 2 rozporządzenia określał enumeratywnie i precyzyjnie przypadki, w których następuje utrata prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a żadna z podanym tam przyczyn nie wystąpiła w sprawie. Do żadnej z tych przesłanek nie można zakwalifikować też braku zgody na wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, w sprawie w której przepis prawa wymaga wniosku strony, w związku z czym nie sposób stwierdzić, iż doszło do spełnienia wskazanej w § 2 pkt 4 rozporządzenia, przesłanki negatywnej, której zaistnienie uniemożliwia wypłacenie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępie stwierdzić należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie badał zgodności z prawem decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przydziału skarżącemu lokalu mieszkalnego, ponieważ była one przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, natomiast kontroli podlegała decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w P. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] orzekająca o utracie przez G. J. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 10 sierpnia 2015 r. Zatem skoro skarżący, będąc prawidłowo pouczony, nie złożył odwołania od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...], to stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji i w konsekwencji należało uwzględnić istnienie jej w obrocie prawnym. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. z 2014 r. poz. 1402 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zatem z przepisu tego wynika dla organu obowiązek do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy. Z kolei według art. 96 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przejawem woli funkcjonariusza jest złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, co skarżący uczynił w dniu [...] października 2006 r. i o ile nie występują przesłanki zawarte w przepisie art. 99 ustawy, tj.: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3, to taki wniosek jest dla organu wiążący. Zatem lokal mieszkalny można przyznać tylko osobie, która wyraża taką chęć, a brak takiej woli ze strony funkcjonariusza powoduje, że nie wystąpi bezwzględnie konieczna przesłanka umożliwiająca przyznanie lokalu mieszkalnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 627/11). Ponadto analizując powyższe przepisy należy wywieść, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługują zastępcze świadczenia pieniężne (vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, zaś wymieniony pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. doręczonym organowi w dniu 11 sierpnia 2015 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na wszczęcie postępowania w przedmiocie przydziału mu lokalu mieszkalnego w m. W., tj. znajdującego się w miejscowości pobliskiej jego miejsca pełnienia służby, spełniającego przysługujące mu normy zaludnienia i będącego w należytym stanie technicznym i sanitarnym, to tym samym odwołał swoje wcześniejsze oświadczenie woli o przydział lokalu mieszkalnego, zawarte w opisanym już wyżej wniosku z dnia [...] października 2006 r. i w tym stanie rzeczy została spełniona przesłanka do orzeczenia o utracie przez skarżącego uprawnień do równoważnika pieniężnego polegająca na bezzasadnej odmowie przyjęcia lokalu mieszkalnego, o której mowa w cytowanym już wyżej przepisie § 2 pkt 4 rozporządzenia, bowiem bezzasadnie odmówił on przyjęcia lokalu mieszkalnego. Co zaś się tyczy daty, od której powinna nastąpić utrata uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to należy stwierdzić, że wykładnia systemowa przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych przestał spełniać warunki, od których zależało przyznanie tego równoważnika. Zatem więc w rozpoznawanej sprawie organ słusznie uznał, że utrata uprawnień do równoważnika nastąpiła od dnia [...] sierpnia 2015 r., tj. z ostatnim dniem jego wypłaty, bowiem w dniu [...] sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu) skarżący odwołał wcześniejsze oświadczenie woli, zawarte we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego i nie wyraził zgody na przydzielenie lokalu mieszkalnego, znajdującego się w miejscowości pobliskiej jego miejsca pełnienia służby, spełniającego przysługujące mu normy zaludnienia będącego w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że teza skarżącego, iż tylko wyrażona wprost odmowa przyjęcia proponowanego lokalu stanowi przesłankę do utraty równoważnika pieniężnego, nie może się – w ocenie Sądu – ostać. Z tego mianowicie powodu, że tak pojmowana odmowa hipotetycznie prowadziłaby do sytuacji, która zawsze uniemożliwiałby organowi przyznanie lokalu mieszkalnego mimo spełnionych w nim norm zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, na rzecz równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zatem – wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze – bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego należy rozważać również poprzez wykładnie systemową i celowościową, bowiem sporny równoważnik spełnia jedynie funkcję rekompensacyjną za brak możliwości przyznania funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.