II SAB/Po 53/24

Dnia 4 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Paweł Daniel Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2023 r., zarejestrowanego pod numerem [...]; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. K. (ob. [...], zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie udzielenia jemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z zamiarem wykonywania pracy. Zarzucana bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności. Dnia 31 maja 2023 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął wniosek skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika – adw. R. T. – w przedmiocie udzielenia jemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten został zarejestrowany pod nr [...] Dnia 29 września 2023 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewody w związku z rozpoznaniem złożonego w maju wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że minęły ponad cztery miesiące, jak wnioskodawca złożył swój wniosek, a do teraz nie ma żadnego rozstrzygnięcia, Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie. Wnioskodawca podniósł już w tym miejscu, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy") nie znajdują zastosowania do obywatela Nepalu, jako obywatela państwa innego niż Ukraina oraz państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Pismem z dnia 4 października 2023 r., nr [...], Wojewoda pozostawił ponaglenie wnioskodawcy bez rozpoznania. Wskazał bowiem, że na podstawie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r. nie biegną żadne terminy. Terminy nie rozpoczynają się, a jeśli rozpoczęły bieg, ulegają zawieszeniu. Ponaglenie więc, zdaniem Wojewody, zostało wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 17 listopada 2023 r., Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniesionego podania. Organ zakreślił czas 14 dni do uzupełnienia wspomnianych braków. Dnia 12 stycznia 2024 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawcę, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem skarżącego. Mimo tego, bieg terminu nie rozpoczął się, a pobyt skarżącego w Polsce uważa się za legalny. Skarżący, działając poprzez swojego zawodowego pełnomocnika, w dniu 4 marca 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności, która, jego zdaniem, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie Wojewodzie terminu siedmiu dni, zasądzenie od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz obciążenie organu kosztami postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisu: 1) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; 2) art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 769 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.") w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. Nr 343, poz. 1, zwanej dalej "dyrektywą nr 2011/98/UE"); 3) art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") w związku z przepisami u.c. W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, że przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mają zastosowanie do obywateli Ukrainy, a nie obywateli innych państw. Skarżący jest [...], a więc przepisy tej ustawy nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie. Po upływie ponad pół roku Wojewoda zaczął podejmować pierwsze czynności procesowe w sprawie skarżącego. Wezwał go do uzupełnienia braków formalnych, a także przekazał jego wniosek do zaopiniowania przez organy bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko, jakie zajął w dotychczasowej korespondencji ze skarżącym – ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy zawiesiła bieg terminów wszystkich toczących się postępowań, natomiast te terminy, które miałby rozpocząć swój bieg w związku z wszczęciem postępowania po dniu 15 kwietnia 2022 r., nie zaczynając biec. Wojewoda podniósł także, że nie stosuje się przepisów o ukaraniu grzywną z tytułu bezczynności. Dalej wyjaśniono, że [...] Urząd Wojewódzki w P. i wszystkie jego delegatury są obecnie sparaliżowane ilością spraw, jakie wpływają od cudzoziemców. Do 30 czerwca 2024 r., a obecnie do 30 września 2025 r. zawieszono bieg terminów w postępowaniach o udzielenie m.in. zezwolenia na pobyt cudzoziemca, co wynika z art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wojewoda uznał także, że skarga podlega odrzuceniu, ponieważ nie zostało skutecznie wniesione ponaglenie z uwagi na pozostawienie jego bez rozpoznania. Wojewoda podniósł, że nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE. Ustawodawca nie wprowadza generalnego przedłużenia terminu na rozpatrzenie sprawy z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, a zawiesza jego bieg. W piśmie z dnia 13 czerwca 2024 r. Wojewoda powiadomił tut. Sąd o wydaniu decyzji administracyjnej kończącej sprawę skarżącego. Zezwolenie na pobyt czasowy zostało wydane do dnia 26 kwietnia 2027 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 4 czerwca 2024 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 4 lipca 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia tych okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla wyniku sprawy, choćby nie zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę na redakcję powołanego przepisu – nie ma znaczenia to czy i jak zostało rozpoznane ponaglenie, w tym, czy zostało ono pozostawione bez rozpoznania. Samo wniesienie ponaglenia już otwiera drogę do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 29 września 2023 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego. To oznacza, że nie ma żadnych podstaw do uznania, iż skarga podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim, przyjdzie wyjaśnić, dlaczego skarga została dopuszczona do merytorycznego rozpoznania wbrew twierdzeniom Wojewody, przedstawionym w odpowiedzi na skargę. Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może uchylić się od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości. Skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o zezwolenie jemu na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy. Wojewoda odrzuca wszystkie zarzuty, twierdząc, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy doprowadziły do zawieszenia wszystkich terminów w postępowaniach administracyjnych, które toczą się w myśl przepisów o cudzoziemcach. Jak stanowi art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz analogicznie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie do dnia, odpowiednio, 31 grudnia 2022 r. i 30 czerwca 2024 r. (obecnie 30 września 2025 r.) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Już w tym miejscu Sąd zwraca uwagę na sposób sfomułowania przytoczonych przepisów, gdzie ustawodawca krajowy odnosi się (w liczbie mnogiej) do postępowań i terminów w nich biegnących. Będzie to miało zasadnicze znaczenie w kontekście brzmienia art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE. W przepisie art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wskazano, że w okresach wskazanych w poprzednim akapicie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska Wojewody, ani stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, które są zbieżne z poglądem Wojewody. W myśl ww. regulacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie można zastosować przepisów o bezczynności, a więc nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 37 k.p.a. W konsekwencji nie da się, w myśl twierdzeń Wojewody, wnieść ponaglenia, a następnie, nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynność, gdyż jak Sąd wyjaśnił powyżej, dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, komentowana regulacja stanowi pośrednie wyłącznie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP, do czego Sąd jeszcze powróci. W tym miejscu wypada przywołać regulację art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w której uregulowano termin do wydania każdej z decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy, gdyż przepis ten znajduje się w części wspólnej dla działu V u.c. Powołany przepis stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni [ust. 1 – uw. Sądu]. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2 – uw. Sądu]". Zacytowany przepis stanowi podstawę w zakresie terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w przedmiocie wydania decyzji w tej sprawie. Wobec tego, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy, należy zwrócić także uwagę na treść art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE jako podstawy do implementacji zagwarantowanej w art. 112a ust. 1 u.c. Przepis art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Gdyby okazało się, że wniosek cudzoziemca był niekompletny, termin ten można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli sprawa jest skomplikowana. Organ ma jednak obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych określonych w prawie krajowym, co może powodować, że termin z art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE ulegnie zawieszeniu. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że prawodawca unijny wskazał na procedowanie danego wniosku, a więc mowa jest o konkretnym wniosku cudzoziemca – liczba pojedyncza. Zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. W art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza się we wszystkich postępowaniach bieg terminów procesowych, co stanowi sprzeczność z powołaną regulacją unijną. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy nr 2011/98/UE oraz u.c. stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy bez względu na wynik sprawy. Każda z tych regulacji wprowadza obowiązek wydania ergo nie przewiduje niemożności wydania decyzji w tej sprawie. Przepisy dyrektywy nr 2011/98/UE oraz u.c. przewidują możliwość przedłużenia terminu, jego zawieszenie w związku z kwestią kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę. W przepisach ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zawiesza się postępowania (wszystkie) tylko z uwagi na niekontrolowany napływ uchodźców z Ukrainy w związku z wojną, jaka wybuchła na terytorium tego kraju. Nie są to zatem tożsame przesłanki uzasadniające zawieszenie biegu terminów procesowych. Implementacja przepisów dyrektywy 2011/98/UE nastąpiła w przepisach u.c., bowiem podobnie jak w dyrektywie 2011/98/UE, u.c. wprowadza rozbieżność co do momentu rozpoczęcia się terminu do wydania decyzji. Nie wolno zapominać jednak o tym, że złożenie przez skarżącego wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępną w CBOSA). Nie ulega najmniejszej wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przed Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny, osiągnąć swój zamierzony cel (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia z art. 37 k.p.a. Nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475 – wyrok Sądu [ETS] z dnia 27 października 1993 r.). We wskazanej sprawie Europejski Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem krajowym w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w tej sprawie). Powyższa zasada dotyczy oczywiście tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi, które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105). Zdaniem Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy nr 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż wskazane przepisy przyznają skarżącemu (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127). Obecnie przepis art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza natomiast możliwość zastosowania przepisów o bezczynności, a więc tak jak wskazano powyżej, nie można wnieść ponaglenia. W konsekwencji, skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23, dostępne w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska. Wspomniano już bowiem o obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy na terytorium tegoż kraju. Przedłużenie terminu do załatwienia sprawy, czy też zawieszenie postępowania może nastąpić wyłącznie w związku z kompletnością wniosku inicjującego rzeczone postępowanie. Nie może być tak, że decyzja w tej materii nie zostanie wydana bowiem przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak jest to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stoi w sprzeczności z art. 112a ust. 1 u.c., ale przede wszystkim art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE, gdyż to w art. 112a ust. 1 u.c. dokonano implementacji przepisu dyrektywy. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji z uwagi na kwestię inną niż kompletność wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd, związany przepisami Konstytucji RP musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest, jako sąd europejski, zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA]. Niezasadne jest twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Niezasadne jest tym samym żądanie odrzucenia skargi. Sąd nie akceptuje tego stanowiska, ponieważ powołany w poprzednim zdaniu przepis, wyłącza prawo do sądu, co także już sygnalizowano. To twierdzenie tym bardziej jest zasadne, ponieważ polski ustawodawca już wielokrotnie nowelizował przepis art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i w tej chwili (po ponownej nowelizacji przedłużającej czas zawieszenia postępowań do dnia 30 września 2025 r.) nie ma pewności kiedy to ulegnie zmianie. Nie ma pewności, czy w 2025 r. nie dojdzie do kolejnej nowelizacji i dalszych wydłużeń spornego okresu, czyniąc sytuację obywateli państw trzecich niepewną. Od wybuchu wojny na Ukrainie do dnia wskazanego w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, miną ponad trzy lata. Przez ten czas, kiedy władze Rzeczypospolitej Polskiej opanowały już napływ imigrantów, cudzoziemcy nie mogą dochodzić swoich praw poprzez niemożność podnoszenia zarzutu bezczynności lub przewlekłości postępowania, jak twierdzi Wojewoda. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy" ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców nawet, jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdzie mowa jest o ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw. Ograniczenie jest czymś zupełnie innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie tego nie czyni, tj. nie pozbawia całości uprawnienia. Poza tym, konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, czy bezpośrednio. Efekt bowiem jest tożsamy. Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji RP), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, zwana dalej "EKPC"). W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1 EKPC. Powołany przepis stanowi: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości". Chociaż w zacytowanym przepisie mowa jest o prawach cywilnych i karnych, to nie sposób nie zwrócić uwagi, że umawiające się strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach cywilnych oraz karnych per se (P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować każdemu, kto znajduje się pod jej władzą prawo do sądu. Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają chociażby wspomnianą w poprzednim akapicie konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala Sądowi w składzie orzekającym na zastosowanie przepisów dyrektywy nr 2011/98/UE z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pozbawia cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 u.c. w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń, dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE. Zgodnie z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. Nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii (tu: art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza prawo cudzoziemca do zaskarżenia bezczynności w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy stwierdzić, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 190/23, dostępny w CBOSA). Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zacytowano powyżej, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny nad aktywnością organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd w składzie orzekającym, jako sąd europejski, jest zobowiązany do odstąpienia od zastosowania ww. przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, jakie przedstawiono w odpowiedzi na skargę. To, że Wojewoda pozostawił bez rozpoznania ponaglenie skarżącego, nie oznacza, że prawo skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność jest już wyłączone. Należy spostrzec, że w art. 53 § 2b p.p.s.a. ustawodawca dopuszcza wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłość w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia. Ustawodawca nie warunkuje w żaden sposób skuteczności wniesienia tej skargi od rozpoznania ponaglenia. Nie można zatem uznać, że pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania sprawia, że sprawa niejako "powraca" do etapu sprzed wniesienia ponaglenia. Należy zatem przyjąć, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy skarżącego. Wniosek skarżącego wpłynął w dniu 31 maja 2023 r., ponaglenie wpłynęło po ponad trzech miesiącach (29 września 2023 r.), a skarga na bezczynność jest z dnia 4 marca 2024 r. Wojewoda dopuścił się ponad dziewięciomiesięcznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy skarżącego (licząc do dnia wniesienia skargi), co stanowi naruszenie terminów, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 nr dyrektywy 2011/98/UE oraz art. 112a ust. 1 u.c. Sąd podkreśla, że w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca wprowadził dwuetapowość postępowania administracyjnego. Pierwszy etap prowadzi do zapewnienia kompletności wniosku inicjującego postępowanie, bowiem to jest moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu do załatwienia sprawy. Drugi etap dotyczy już wydania decyzji po skonstatowaniu, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt jest kompletny. W tym drugim etapie ustawodawca wprowadza przepisy szczególne, co do terminu względem art. 35 k.p.a. Tego zaś nie ma w przypadku pierwszego etapu, gdzie chodzi tylko o kompletność wniosku. Należy zatem przyjąć, że w pierwszym etapie obowiązują przepisy ogólne o terminach – art. 35 § 2 k.p.a. Wojewoda wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jednakże to wszystko uczynił po ponad pięciu miesiącach. To stanowi naruszenie art. 35 k.p.a. Decyzja administracyjna w sprawie została wydana po ponad roku od wniesieniu wniosku przez skarżącego. To oznacza, że Wojewoda pozostawał w zwłoce – dopuścił się bezczynności. O tym właśnie Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie zapadła decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, na czym zależy skarżącemu, Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Wojewody do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego wniesionego w dniu 31 maja 2023 r., zarejestrowanego pod nr [...] Sąd orzekł o tym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (pkt I sentencji wyroku). Sąd nie może zobowiązać Wojewody do wydania decyzji, która została wydana przed dniem wyrokowania Sądu. Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy albo tylko pozostawanie w przewlekłości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, dostępne CBOSA). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność, szczególnie, że z art. 112a ust. 1 u.c. wynika jasno termin 60-dniowy na wydanie decyzji w sprawie od momentu stwierdzenia kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda musiałby celowo podejmować działania pozorne, takie, które oczywiście nie prowadzą do załatwienia sprawy. Sąd ma świadomość tego, że praca [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. i wszystkich jego delegatur jest jeszcze ponadnormatywnie obciążona ilością spraw cudzoziemców. Widać postępy, ale nie da się wyprowadzić wniosku, że ilość spraw przekłada się lekceważący stosunek Wojewody do spraw. Poza tym, Wojewoda jak każdy podmiot prawa, ma prawo do posiada własnych poglądów na temat stosowania przepisów prawa. Jego stanowisko na temat stosowania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, chociaż w ocenie tut. Sądu błędne, jest przez niego konsekwentnie podnoszone, co przekłada się także na sformułowanie metodyki postępowania w sprawach cudzoziemców w zakresie obsługi tychże spraw. Przepis art. 112a ust. 1 u.c. nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu o treści przepisów polskiego prawa wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Trzeba przypomnieć, że Wojewoda jest organem administracji publicznej, a jak przyjmuje się powszechnie w doktrynie i orzecznictwie, organy administracji publicznej, w myśl art. 6 k.p.a., są zobowiązane do działania na podstawie i w graniach prawa. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić Sąd. Organ związany sporną podstawą prawną, respektował ją, jednakże nie można w tym przypisywać złośliwości czy też lekceważenia w stosunku do skarżącego. Sąd stwierdził zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie – tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, szczególnie nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna jak i grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA). Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżący nie przedstawił metodyki obliczenia kwot, jakie należało, jego zdaniem zasądzić, Sąd był zmuszony do oddalenia skargi w tym zakresie. W sytuacji, w której Sąd orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania Sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyły się następujące składniki: wpis od skargi na bezczynność (100 zł), opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł) [pkt V sentencji wyroku].