II SAB/Bk 50/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku T. G. z dnia 29 maja 2023 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 4. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku na rzecz T. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 maja 2023 r. T. G. (dalej powoływany także jako wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Białymstoku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umowy pomiędzy Podlaskim Oddziałem NFZ w Białymstoku a NZOZ Poradnia Terapii Uzależnień i Współuzależnień D. B. w B.; ul. [...]. Wskazano, że informacja ma dotyczyć złożonych przez tę poradnię dokumentów z zakresu zaświadczeń/uprawnień/itp. pracujących w niej terapeutów, czyli jakimi wówczas (w chwili podpisywania umowy) posługiwali się dokumentami pracujący tam terapeuci oraz o dostarczenie aktualnych zaświadczeń/uprawnień/itp., potwierdzających posiadane uprawnienia tychże osób. W odpowiedzi pismem z dnia 31 maja 2023 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku (dalej powoływany jako organ, Dyrektor POW NFZ) udostępnił skarżącemu skany dokumentów: certyfikatów i zaświadczeń potwierdzających uprawnienia i kwalifikacje zawodowe pracowników NZOZ Poradnia Terapii Uzależnień i Współuzależnień D. B. w B. (dalej powoływana także jako Poradnia NZOZ) po uprzednim dokonaniu anonimizacji w zakresie danych osobowych tych osób. W piśmie z dnia 14 czerwca 2023 r. wnioskodawca wniósł o odanonimizowanie tych danych, tak aby przekazane wcześniej dokumenty posiadały widoczne imiona i nazwiska rzeczonego personelu. W odpowiedzi z 15 czerwca 2023 r. organ podniósł, że wniosek o odanonimizowanie imienia i nazwiska pracowników Poradni NZOZ nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, ponieważ wnioskowane informacje zawierają dane chronione przepisami ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/we (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz.UE.L z 2016 r. nr 119, s. 1, dalej jako: "RODO"). Pismem z dnia 19 czerwca 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora POW NFZ w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 29 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że organ powołuje się na niezrozumiałe dla niego stanowisko, że imię i nazwisko są danymi osobowymi. W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazano, że skarżącemu udostępniono informację publiczną, o której udostępnienie zwrócił się do organu. Wyjaśniono, że sposobem udostępniania informacji publicznej przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną jest anonimizacja danych chronionych. Zdaniem Dyrektora POW NFZ zgodnie z dominującym poglądem prezentowanym w orzecznictwie w przypadku udzielenia informacji publicznej zanonimizowanej nie ma konieczności wydawania dodatkowej decyzji administracyjnej w zakresie pierwotnego żądania, gdyż przepis art. 16 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Podkreślono, że organ zobowiązany jest do ochrony posiadanych danych osobowych, do czego zobowiązują go przepisy RODO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy u.d.i.p. Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi zatem wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminach odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej traktuje się również przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku (vide wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym brak zawiadomienia strony wnioskującej – w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy i w drodze zwykłego pisma - o tym, że do jej wniosku nie mogą zostać zastosowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide wyroki WSA w Łodzi z 11 sierpnia 2015 r., II SAB/Łd 125/15, WSA w Białymstoku z 23 września 2014 r., II SAB/Bk 42/14). W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Dyrektor POW NFZ jest organem, który mieści się w zakresie podmiotowym stosowania u.d.i.p., w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), wykonuje bowiem zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Nie budzi również wątpliwości, że z jednej strony informacją publiczną jest działalność oddziałów NFZ, a z drugiej działalność samej Poradni NZOZ, bowiem są to informacje dotyczące zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych. Należy zauważyć, że możliwość prowadzenia poradni terapii uzależnień i udzielania świadczeń w tym zakresie jest uregulowana w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Z art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2023 r. poz. 172) oraz z art. 22 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2023 r. poz. 165 ze zm.) wynika, że rehabilitację/psychoterapię osoby uzależnionej (od narkotyków czy alkoholu) mogą prowadzić wyłącznie osoby z wymaganymi kwalifikacjami (posiadające stosowne certyfikaty). Informację publiczną stanowią w związku z tym dokumenty zgromadzone w ramach postępowania konkursowego z udziałem Poradni NZOZ. Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy udostępnienie skarżącemu w dniu 31 maja 2023 r. skanów certyfikatów i zaświadczeń potwierdzających uprawnienia i kwalifikacje zawodowe pracowników NZOZ, po uprzednim dokonaniu anonimizacji imion i nazwisk tych osób, stanowi prawidłową odpowiedź organu na wniosek skarżącego z dnia 29 maja 2023 r. W ocenie sądu w niniejszej sprawie udzielona skarżącemu odpowiedź z dnia 31 maja 2023 r. nie spełniła wymogu udostępnienia informacji publicznej w świetle u.d.i.p. Zakres wniosku skarżącego obejmował również dane osobowe terapeutów zatrudnionych we wskazanej Poradni NZOZ. Już we wniosku skarżący wskazał na dokumenty potwierdzające uprawnienia w powiązaniu z aspektem osobowym, w odniesieniu do terapeutów zatrudnionych w konkretnym NZOZ. W braku powiązania certyfikatów z danymi osobowymi terapeutów dokumenty te tracą walor informacyjny: nie wiadomo chociażby czy wszyscy terapeuci zatrudnieni w Poradni NZOZ posiadają stosowne uprawnienia. Z kolejnego pisma skarżącego z 14 czerwca 2023 r. wprost wynika, że udostępnienie certyfikatów i zaświadczeń bez imion i nazwisk pracowników Poradni NZOZ nie spełnia jego oczekiwań w zakresie wniosku. W świetle orzecznictwa sądów anonimizacja jest dopuszczalną bezdecyzyjną formą ograniczenia prawa do informacji publicznej tylko w sytuacji gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku, innymi słowy nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 165/19). W orzeczeniach sądów administracyjnych podanych przez organ w odpowiedzi na skargę prezentowany jest podobny pogląd. Dyrektor POW NFZ, przywołując te wyroki, pominął istotne zastrzeżenie zawarte w ich uzasadnieniach. Brak konieczności wydania decyzji odmownej dotyczy bowiem sytuacji, gdy ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu. Wobec tego organ powinien udostępnić żądane dokumenty bez ich anonimizacji bądź też, uznając, że zastosowanie znajduje art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Nie czyniąc tego, organ pozostaje w bezczynności. Wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W takiej sprawie sąd orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie może natomiast rozstrzygać kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa. Oznacza to, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organu nie można nakazać organowi wydania określonej decyzji lub innego aktu (czynności) kończącej postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 211/11). W niniejszym postępowaniu sąd nie może kategorycznie wypowiadać się w kwestii istnienia bądź też nieistnienia przesłanki do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Kwestia ta może być przedmiotem rozważań sądu jedynie przy rozpoznawaniu ewentualnej skargi na decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, sąd stwierdził że zarówno w dacie wniesienia skargi jak i w dacie wyrokowania organ nie udostępnił żądanej informacji w postaci pełnego skanu certyfikatów i zaświadczeń, zaś udostępnienie zanonimizowanego skanu dokumentów nie odpowiadało żądaniu wniosku skarżącego i godziło w istotę tego żądania. Jednocześnie nie obowiązuje żadna decyzja odmawiająca udzielenia skarżącemu żądanej informacji. Takie zaniechanie wyczerpuje zatem znamiona bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, co uprawniało tutejszy sąd do zobowiązania Dyrektora POW NFZ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2023 r. w czternastodniowym terminie od daty zwrotu akt. W tym też zakresie orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że czynnikami mogącymi mieć wpływ na ocenę charakteru naruszenia prawa przy bezczynności są: okres oczekiwania podmiotu pytającego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powody, dla których odpowiedź nie została udzielona, postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli załatwienia wniosku, lekceważące powody niezałatwienia wniosku (vide wyroki: WSA w Warszawie z 17 czerwca 2015 r., II SAB/Wa 353/15, WSA w Białymstoku z 13 sierpnia 2015 r., II SAB/Bk 36/15). Skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdził w pkt 3 wyroku, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czynności i działania organu, mimo iż ostatecznie nie doprowadziły do udzielenia skarżącemu żądanej informacji, były podejmowane sprawnie, w ciągu kilku dni od złożenia wniosku oraz kolejnego pisma. Nie można zatem mówić w tym zakresie o rażącym naruszeniu prawa. Orzeczenie o zwrocie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw – 100 zł tytułem wpisu od skargi - opiera się o treść art. 200 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).