I OSK 1692/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 518/22 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 20 czerwca 2022 r., nr SKO/RŚ-423/154/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz M.D. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 518/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M.D. (dalej także: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej także: "kolegium", "organ II instancji") z 20 czerwca 2022 r., nr SKO/RŚ-423/154/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 20 września 2021 r. M.D. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – M.S. Burmistrz G. (dalej: "organ I instancji") decyzją z 25 listopada 2022 r., nr OPS.4702.88.XII.2021 odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z 28 stycznia 2022 r., nr SKO/RŚ-423/530/2021 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z 22 kwietnia 2022 r., nr OPS.4702.89.XII.2022 Burmistrz G. ponownie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr"), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W ocenie organu I instancji z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 61 lat, co stanowi przesłankę negatywną i uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jako osobną przesłankę negatywną organ I instancji wskazał fakt, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, na podstawie decyzji z 14 grudnia 2017 r., nr OPS.47021/621-1/2017. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 22 czerwca 2022 r. nr SKO/RŚ-423/154/2022 kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji co do wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b uśr. Pomimo tego, w ocenie kolegium o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądza druga z przesłanek negatywnych, tj. brak bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. W tym kontekście organ II instancji wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym, rezygnacja przez M.D. z zatrudnienia miała miejsce w 1990 r., podczas gdy niezdolność jej matki do samodzielnej egzystencji powstała 6 czerwca 2012 r. – jak wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 13 sierpnia 2012 r. Po rozpoznaniu skargi M.D., wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 518/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko kolegium, co do wystąpienia przesłanki negatywnej w postaci braku bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd I instancji zauważył, że zatrudnienie skarżącej ustało 22 lata przed powstaniem niepełnosprawności jej matki. Nadto, skarżąca w toku postępowania nie wykazała, że jest zdolna do pracy i podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie konieczność sprawowania opieki. W protokole przesłuchania z 7 marca 2022 r. skarżąca stwierdziła, że mieszka w powiecie o wysokiej stopie bezrobocia i jest w wieku 50+, co wiąże się z trudnościami w podjęciu jakiegokolwiek zatrudnienia. W tych okolicznościach, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu brak jest podstaw pozwalających na przyjęcie, że zaprzestanie aktywności zawodowej czy też jej niepodejmowanie przez skarżącą spowodowane są koniecznością zapewnienia matce stałej opieki. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.D. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; b. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącą był na tyle szeroki, iż obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia; 2. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: a. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż skarżąca od 11 lat pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z rezygnacja z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną M.S. b. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c. art. 151 ppsa, poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: "kpa"), bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody; d. art. 151 ppsa, poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 1 kpa, poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, którą odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią prawem do zasiłku dla opiekuna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów sądowych. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Istota sprawy sprowadza się jednak do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, zaś zarzuty procesowe sprowadzają się właściwie do wskazania na niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia oraz do błędnej oceny materiału dowodowego, przy czym zasadność tej oceny zależy od przyjętej wykładni prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 13 sierpnia 2012 r., wskazujące, że M.S. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji od 6 czerwca 2012 r. do 30 września 2017 r. W w aktach sprawy znajduje się również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2 maja 2022 r., z którego wynika że wymieniona została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od "nie da się ustalić", zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 kwietnia 2022 r. Sąd Wojewódzki uznał w takiej konfiguracji, że skoro niezdolność M.S. do samodzielnej egzystencji datuje się od 6 czerwca 2012 r., zaś skarżąca nie podejmuje zatrudnienia już od 1990 r., to w takiej konfiguracji chronologicznej wykluczony jest związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Nawet bowiem gdyby uznać, że przerwa w zatrudnieniu strony trwała do czasu sprawowania wspólnie z matką opieki nad niepełnosprawnym ojcem, tj. do 2010 r., to i tak i tak czas od zakończenia zatrudnienia do podjęcia opieki wynosił 20 lat i strona nie wykazała, aby w tym czasie wystąpiły okoliczności uniemożliwiające jej zatrudnienie. Rozumowanie to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest poprawne. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Norma ta wskazuje na warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, który należy brać pod uwagę, oceniając spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym jest obiektywnie zmuszona do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Opieka ta musi zatem stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Istotna jest tu ocena, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Jednocześnie należy zauważyć, że art. 17 ust. 1 uśr nie zakreśla przy tym żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie, zaś organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr nie można zatem rozumieć jako konieczności czasowej korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, wystąpieniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki oraz złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że fakt niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia już od 1990 r. z innego powodu niż konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie może świadczyć o braku takiego związku na dzień złożenia wniosku, tj. 22 września 2021 r. Niewątpliwie zaawansowany wiek skarżącej oraz zamieszkiwanie w powiecie o wysokiej stopie bezrobocia są okolicznościami utrudniającymi podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, jednak żadna z tych okoliczności nie wyklucza jego podjęcia, bądź to na terenie powiatu miejsca swojego zamieszkania bądź któregoś z sąsiednich powiatów. W tym kontekście należy dodatkowo zauważyć, że pomimo braku aktywności zawodowej od 1990 r., skarżąca posiada obecnie około 14 lat doświadczenia w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną, zaś faktem notoryjnym jest, że w związku ze starzeniem się społeczeństwa tego rodzaju usługi są obecnie pożądane na rynku pracy. Podsumowując, jakkolwiek okoliczności wskazane w protokole z 27 marca 2022 r., na które zwrócił uwagę Sąd I instancji, niewątpliwie utrudniają skarżącej podjęcie zatrudnienia, nie uniemożliwiają go jednak, przez co nie można uznać, aby stanowiły przesłankę negatywną dla ustalenia związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. W świetle zaprezentowanych powyżej rozważań należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie zrozumiał art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zakresie związku między brakiem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną o którym mowa w powyższym przepisie, niezasadnie przyjmując, że dla zaistnienia omawianego związku niezbędna jest czasowa korelacja pomiędzy datą powstania niepełnosprawności, rezygnacją z zatrudnienia oraz wystąpieniem z wnioskiem o świadczenie. Ponadto Sąd I instancji błędnie zaakceptował ocenę materiału dowodowego, dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy i niezasadnie podzielił stanowisko kolegium co do tego, że okoliczności wskazane w wyjaśnieniach skarżącej z 27 marca 2022 r. świadczą o braku związku między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Wobec podważania oceny materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu administracyjnym, uzasadniony jest również zarzut błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, albowiem błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Prawidłowej subsumpcji można dokonać wyłącznie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, skoro ustalenia faktyczne zostały skutecznie zakwestionowane poprzez podważenie dokonanej przez organ II instancji oceny dowodów, w tym stanie sprawy subsumcja ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej nie mogła być prawidłowa. Za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do wskazanego w skardze kasacyjnej faktu pobierania przez skarżącą kasacyjnie zasiłku dla opiekuna od 11 lat, gdyż kwestia wpływu tej okoliczności na wynik sprawy nie była dotychczas przedmiotem rozważania przez organ II instancji a sąd administracyjny nie może w tym zakresie zastąpić organu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uwzględni wyżej wskazaną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i przeprowadzi postępowanie odwoławcze z uwzględnieniem wszystkich zasad procedury administracyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika za postępowanie w I instancji w kwocie 480 złotych oraz za postępowanie w II instancji w kwocie 240 złotych.