II OSK 3052/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1320/24 w sprawie ze skargi M. P. i J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. P. i J. P. solidarnie kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1320/24, oddalił skargę M. P. i J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 czerwca 2021 r., którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z 11 kwietnia 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz umorzono postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji. Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję z 21 czerwca 2021 r. ustalił, że Prezydent [...] decyzją z 11 kwietnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Od tej decyzji odwołania wnieśli M. L., X oraz Y. Rozpoznając te odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z 20 września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z 11 kwietnia 2018 r. Na tę decyzję skargę do sądu administracyjnego wniosła M. L. Ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie wstrzymały wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 20 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 września 2018 r. Wyrok ten uprawomocnił się 18 grudnia 2019 r. Roboty budowlane związane z realizacją obiektu budowlanego, którego budowy dotyczyła decyzja Prezydenta [...] z 11 kwietnia 2018 r., zostały rozpoczęte przed uchyleniem przez WSA w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2019 r. decyzji z Wojewody Mazowieckiego z 20 września 2018 r. i były kontynuowane także po tym zdarzeniu. W ocenie Wojewody Mazowieckiego skarżący byli uprawnieni do prowadzenia robót budowlanych w czasie od 20 września 2018 r. do 18 grudnia 2019 r. Wojewoda stwierdził też, że "w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja zrealizowana". Ma to wynikać, zdaniem Wojewody, z istoty sprawy o pozwolenie na budowę, mianowicie tego, że takie pozwolenie dotyczy przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Wojewoda również wskazał, że "(d)ecyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być (...) wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane są realizowane lub zakończone. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych". Z powyższych względów Wojewoda uznał, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), gdyż roboty budowlane, których to pozwolenie miało dotyczyć, zostały już wykonane. Zauważyć przy tym należy, że Wojewoda raz w uzasadnieniu pisał o umorzeniu postępowania odwoławczego, a innym razem o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia powołał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto Wojewoda wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego było prowadzone postępowanie w celu uzupełnienia dokumentacji projektowej. Mimo tego postępowania skarżący nie uzupełnili dokumentacji projektowej oraz nie doprowadzili do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze i stwierdził, że skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. Następnie stwierdził, że "(w) niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja zrealizowana" i przyjął, że to stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Ponadto Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, według którego skarżący kontynuowali roboty budowlane, pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i uznał, że z tego powodu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Powołując się na art. 152 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Prezydenta [...] z 11 kwietnia 2018 r. stanowiła podstawę prawną do wykonywania robót budowlanych w okresie od 21 września 2018 r. do 17 lipca 2019 r., czyli do dnia wydania wyroku w sprawie VII SA/Wa 2553/18. Następnie stwierdził, że roboty budowlane były wykonywane po tym terminie, przy czym określił to jako wykonywanie robót budowlanych bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił ponadto obszernie zagadnienie związane ze zmianą art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) polegającą na usunięciu z tego przepisu słowa "ostatecznej", dochodząc do wniosku, że zmiana ta oznaczała jedynie to, iż do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 § 3 i 4 k.p.a., zaś co do zasady decyzja o pozwoleniu na budowę jest wykonalna wtedy, gdy jest ostateczna. Z powyższych względów - w ocenie Sądu pierwszej instancji - "należało uznać, że Wojewoda wobec stwierdzenia, że po utracie ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane nadal były prowadzone, zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe". Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że skoro skarżący kontynuowali roboty budowlane, pomimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, to zasadnie wszczęto wobec nich postępowanie na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadność prowadzenia tego postępowania została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/21, od którego skargę kasacyjną skarżących NSA oddalił wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1760/21. W ocenie Sądu pierwszej instancji "(p)rawomocne (...) przesądzenie obowiązku prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie prawidłowości robót zrealizowanych bez ostatecznego pozwolenia na budowę, wyłącza możliwość jednoczesnego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tej samej inwestycji". Sąd pierwszej instancji odniósł się także do kwestii prowadzenia, jakoby dopuszczalnych według skarżących, mimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, robót zabezpieczających, stwierdzając, że stanowisko skarżących w tym zakresie nie jest zasadne. Wywody w tym zakresie Sąd pierwszej instancji oparł na art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdzając, że przepis ten nie zawiera podstawy uzasadniającej stanowisko skarżących. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "(p)ostępowanie w trybie art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi postępowanie, wszczynane na wniosek – po uchyleniu pozwolenia na budowę. Przepis ten przewiduje możliwość ponownego wydania pozwolenia na budowę, według reżimu określonego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane były prowadzone legalnie. A taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, skarżący kontynuowali prace związane z realizacją przedmiotowej inwestycji". Sąd pierwszej instancji przy tym podkreślił, że z chwilą wydania wyroku WSA w Warszawie z 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18, skarżący nie powinni byli kontynuować robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Wobec tego Sąd pierwszej instancji za chybiony uznał zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, że M. L., Y i X byli stronami postępowania dotyczącego wydania skarżącym decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podmioty te brały udział w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] z dnia 11 kwietnia 2018 r. oraz zostały uznane za strony postępowania przez WSA w Warszawie, który z ich udziałem prowadził postępowanie zakończone wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji stosownie do art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący, zaskarżając go w całości, przytoczyli następujące podstawy kasacyjne. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi wynikające z niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz na przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności uznaniu, że roboty budowlane na terenie działki nr [...] były prowadzone po utracie przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności, co doprowadziło do uznania, że umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę było zasadne, 2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne oddalenie skargi wynikające z niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji naruszył powołany przepis Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, mimo że zostały spełnione przesłanki jego zastosowania i wydania pozwolenia na budowę, bowiem miało miejsce uchylenie pozwolenia na budowę i istnieje potrzeba wznowienia robót budowlanych, gdyż inwestycja nie została zakończona. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1/ 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zastosowanie tego przepisu jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy inwestor po uchyleniu pozwolenia na budowę nie prowadził żadnych robót budowlanych, w tym robót zabezpieczających, podczas gdy po pierwsze, z brzmienia tego przepisu taki wniosek nie wynika, po drugie, prawidłowa jego wykładnia wskazuje, że dopuszczalność wydania nowego pozwolenia na budowę jest niezależna od tego, czy inwestor po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę prowadził roboty budowlane, a w szczególności roboty zabezpieczające, 2/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego roboty budowlane zostały już rozpoczęte, inwestor nie ma uprawnienia do przeprowadzenia prac zabezpieczających, podczas gdy w świetle utrwalonej wykładni tych przepisów inwestor ma nie tylko takie uprawnienie, ale także również obowiązek ich realizacji w sytuacji, w której zaniechanie prac zabezpieczających mogłoby zagrażać zdrowiu lub życiu ludzi, a także prowadzić do degradacji lub uszkodzenia już wykonanej części obiektu budowlanego, w szczególności z uwagi na oddziaływanie warunków atmosferycznych, 3/ art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie byli uprawnieniu do realizacji robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez organ pierwszej instancji w sytuacji, w której skarżący byli jedynymi podmiotami, którym służyło odwołanie od pozwolenia na budowę, i takiego odwołania nie wnieśli, natomiast odwołania, które zostały wniesione, nie pochodziły od stron postępowania i z tego powodu nie były dopuszczalne, 4/ art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie M. L., X oraz Y za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, mimo że należące do tych podmiotów nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego tym pozwoleniem na budowę, co wykluczało możliwość uznania ich za strony postępowania administracyjnego i co powinno prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestniczka postępowania M. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przede wszystkim zauważyć należy, że Wojewoda Mazowiecki, mimo iż jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji podał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to w istocie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż nie umorzył postępowania odwoławczego, co przewiduje art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Ponadto, mimo miejscami innych stwierdzeń uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w istocie wskazał na bezprzedmiotowość nie postępowania odwoławczego, lecz postępowania przed organem pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tej, jak się wydaje, oczywistej omyłki, zamieszczając nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia związane z powołanym przez organ administracji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zupełnie nie przystające do okoliczności sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdza bowiem, że "(s)kutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji", co oczywiście jest prawdą, tyle że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z 11 kwietnia 2018 r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy zatem - jak już powiedziano - zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wskazany błąd został dostrzeżony w skardze kasacyjnej, w której zarzuca się m.in. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Nadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek w dużym zakresie z innym jej uzasadnieniem. W rozpoznawanej sprawie nie kwestionuje się tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 września 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z 11 kwietnia 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., że w chwili wydania powołanego wyroku roboty budowlane były już rozpoczęte oraz że w tym wyroku nie zamieszczono rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 § 1 in fine p.p.s.a. W związku z tym w sprawie miał zastosowanie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym stanowi się (uwzględniając sytuacje faktyczne opisane w jego punkcie drugim), że w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozstrzygając o zastosowaniu powołanego przepisu do wskazanych wyżej okoliczności faktycznych występujących w rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze dwie kwestie. Po pierwsze, należy uwzględnić, że ustawodawca mówiąc o uchyleniu decyzji nie precyzuje trybu uchylenia, co powoduje, że należy przyjąć, iż chodzi także o uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Po drugie, skoro w powołanym przepisie chodzi także o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przez sąd administracyjny, to przez to uchylenie należy rozumieć także taką sytuację, gdy co prawda nie zostaje uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez organ pierwszej instancji, lecz ma miejsce uchylenie decyzji organu drugiej instancji, którą na skutek odwołania utrzymano w mocy tę decyzję organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji bowiem, o ile sąd administracyjny stosownie do art. 152 § 1 in fine p.p.s.a. nie orzeknie inaczej, uchylona decyzja już z chwilą wydania wyroku nie wywołuje skutków prawnych, co oznacza, że stosownie do art. 130 k.p.a. decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez organ pierwszej instancji nie jest wykonalna, a tym samym jej adresat nie jest uprawiony do wykonywania na jej podstawie robót budowlanych. Skoro w rozpoznawanej sprawie miał co do zasady zastosowanie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, to miał też w niej zastosowanie skutek wynikający z tego przepisu, mianowicie to, że w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę tylko z tego powodu, że roboty budowlane zostały już rozpoczęte albo nawet zakończone. W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną wyżej wskazany skutek art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wynikał już z jego treści ustalonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. Uwzględniając wszystkie jednostki redakcyjne powołanego przepisu i porównując jego brzmienie z poprzednią jego postacią wyraźnie widoczny jest zamysł ustawodawcy jednoznacznego przesądzenia rozdziału kompetencji organów nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z art. 37 ust. 3 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że nadzór budowlany ma być właściwy jedynie wtedy, gdy uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpi na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, a więc wówczas, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyli pozwolenie na budowę z uwagi na wykonywanie robót budowlanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, a organ nadzoru budowlanego z tego powodu wyda decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W każdym innym przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy ma być organ administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym ma on być właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, która – w zależności od okoliczności – albo będzie dotyczyła pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych (gdy roboty budowlane mimo obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały w ogóle rozpoczęte przed jej uchyleniem) albo będzie w istocie dotyczyła pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie podlegającej wykonaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przed jej uchyleniem). Z powyższej regulacji wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma niejako dokończyć postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, które "odżyło" na skutek uchylenia podlegającej wykonaniu i bardzo często już wykonywanej, a niekiedy już wykonanej, decyzji o pozwoleniu na budowę. To dokończenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ma przy tym bardzo racjonalne uzasadnienie. Bardzo często (tak było także w rozpoznawanej sprawie) uchylenie pozwolenia na budowę jest umotywowane koniecznością wyjaśnienia pewnych okoliczności dotychczas w postępowaniu niewyjaśnionych. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza zatem o tym, że roboty budowlane w postaci określonej w projekcie budowlanym zatwierdzonym następnie uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę są niezgodne z prawem w taki sposób, że w ogóle nie mogą być na określonym terenie wykonane. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę może dotyczyć także takiego projektu budowlanego, co do którego po wyjaśnieniu dotychczas niewyjaśnionych okoliczności może się okazać, że w ogóle nie jest sprzeczny z prawem albo że jest sprzeczny z prawem w sposób, który może być usunięty w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zatem, w przypadku robót budowlanych rozpoczętych przed uchyleniem wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę istnieje silne racjonalne uzasadnienie potrzeby merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tym racjonalnym uzasadnieniem jest potrzeba merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ do tego właściwy (organ administracji architektoniczno-budowlanej), czy projekt budowlany zatwierdzony uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę jest zgodny z prawem, a jeżeli nie to czy jest możliwe jego poprawienie w celu osiągnięcia jego zgodności z prawem. W razie bowiem przesądzenia, że taki projekt budowlany jest zgodny z prawem zostanie udzielone pozwolenie na budowę zatwierdzające ponownie niezmieniony w ogóle projekt budowlany albo poprawiony w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem, co umożliwi dokończenie przerwanych na skutek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę robót budowlanych. Oczywiście może też dojść do przesądzenia, że projekt budowlany zatwierdzony uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest zgodny z prawem. Wówczas organ administracji architektoniczno-budowlanego odmówi udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazane wyżej merytoryczne rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej jest także dopuszczalne nawet w przypadku zakończenia robót budowlanych, przy czym także zakończenia na skutek ich kontynuowania po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak już powiedziano widocznym celem art. 37 w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. jest rozdział kompetencji organów nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako jedyny zakres działania organów nadzoru budowlanego w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę powołany przepis wskazuje przypadek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże niezależnie od tego przepisu organy nadzoru budowlanego są właściwe m.in. wtedy, gdy roboty budowlane są wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1) lub wtedy, gdy są wykonywane mimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego). W związku z tym, jeżeli po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane są kontynuowane, to w tym zakresie właściwy jest nadzór budowlany. Jest on jednak właściwy jedynie w zakresie robót budowlanych wykonanych po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w zakresie możliwości dokończenia robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę w czasie, gdy była ona wykonalna. W tym zakresie właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym jego właściwość ogranicza się – jak wynika z wyraźnego brzmienia art. 37 ust. 2 zdanie końcowe - do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dodać należy, że z art. 37 Prawa budowlanego nie wynika, aby jego zastosowanie było uzależnione od tego, czy po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę były prowadzone roboty budowlane. W związku z tym bez znaczenia dla zastosowania powołanego przepisu ma to, że organy nadzoru budowlanego zgodnie ze swoją właściwością podjęły czynności wobec robót budowlanych wykonanych lub wykonywanych po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów nieuprawione jest przyjmowanie w czasie obowiązywania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r., że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę kontynuowane w związku z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę może być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych, a nawet ich zakończenie. Tym samym w rozpoznawanej sprawie organ administracji wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decyzję o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] z 11 kwietnia 2018 r. naruszył powołany przepis w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w świetle tego ostatniego przepisu nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W myśl art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, rozumianego w wyżej przedstawiony sposób, organ odwoławczy powinien był ocenić, czy zachodziły podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego, z uwzględnieniem jego ewentualnych zmian, i udzielenia pozwolenia na budowę, czy też że zachodziły wskazane w Prawie budowlanym podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie NSA nie podziela przedstawionego w skardze kasacyjnej uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz po części uzasadnienia zarzutów naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż - jak już powiedziano - dla zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma istotnego znaczenia fakt, że po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę kontynuowano wykonywanie robót budowlanych i to niezależnie od tego, czy określono je jako "prace zabezpieczające". Nie ma to jednakże znaczenia dla zasadności przytoczonych podstaw kasacyjnych. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się bowiem, że wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie, aby ten sąd uwzględnił skargę kasacyjną w ramach powołanej podstawy, ale z odmiennym uzasadnieniem (wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2573/16, oraz Drachal/Wiktorowska/Stankiewicz, w: Hauser, Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, teza 5 do art. 183). Dodać przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie w istocie trafnie uzasadniono zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, mimo że została uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której, w czasie jej obowiązywania, rozpoczęto wykonywać roboty budowlane. Pozostałe podstawy kasacyjne nie są zasadne. W szczególności nie są zasadne podstawy kasacyjne sprowadzające się do kwestionowania uznania za strony postępowania M. L., X oraz Y. W tym zakresie wystarczy stwierdzić, że NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w odniesieniu do M. L. ma zastosowanie art. 153 i art. 170 p.p.s.a., gdyż prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18, w istocie przesądzono, iż ta uczestniczka postępowania była stroną postępowania, w którym Prezydent [...] wydał decyzję z 11 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu powołanego wyroku, którym uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 września 2018 r. o utrzymaniu w mocy wskazanej decyzji Prezydenta [...], sformułowano bowiem zalecenia co do dalszego postępowania sprowadzające się do nakazania merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu M. L. od tej decyzji Prezydenta [...]. Istotne jest przy tym, że skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 17 lipca 2019 r., lecz następnie ją skutecznie cofnęli. Oznacza to, że zaakceptowali ocenę prawną przedstawioną w tym wyroku. W końcu NSA uznaje za konieczne odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, zaakceptowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną M. L., według którego właściwość organów nadzoru budowlanego w sposób wykluczający wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej została przesądzona w wyroku WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/21, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1760/21. W ocenie NSA wskazane wyżej stanowisko jest niezasadne. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2021 r. wyraźnie wynika, iż Sąd ten przyjął, iż zaskarżone przed nim postanowienie organu nadzoru budowlanego dotyczy robót budowlanych wykonanych po uchyleniu decyzji Prezydenta [...] z 11 kwietnia 2018 r. Świadczy o tym chociażby następujący fragment uzasadnienia: "Wprawdzie rzeczywiście MWINB wspomina o rozpoczęciu budowy bez ostatecznego pozwolenia na budowę, ale – w ocenie tut. Sądu – takie fragmenty uzasadnienia dotyczą ogólnych rozważań o dopuszczalności wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, a nie rozpoczęcia budowy przez inwestorów. Wskazuje na to m.in. dokonane w stanie faktycznym uzasadnienia omówienie stanu budowy z 12 czerwca 2020 r. () i z 28 sierpnia 2020 r. (). To właśnie te roboty, jako prowadzone bez ostatecznego pozwolenia na budowę, zostały postanowieniami organów obu instancji wstrzymane i do tych robót należy odnosić rozważania organu II instancji odnośnie niezbędności przymiotu ostateczności pozwolenia na budowę". Tak samo przyjął NSA w wyroku z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1760/21, co jasno wynika z tego, że odnosząc się do dwóch podstaw kasacyjnych związanych z prawną oceną prowadzonych robót budowlanych odnosił się do robót budowlanych wykonywanych po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe jest zgodne z przyjętą przez NSA wykładnią art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, z której wynika, że zastosowaniu powołanego przepisu nie stoi na przeszkodzie wykonywanie robót budowlanych po uchyleniu pozwolenia na budowę. Podkreślić jednak należy, że takie roboty budowlane podlegają ocenie przez nadzór budowlany stosownie do przepisów prawa przewidujących kompetencje organów nadzoru budowlanego. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w taki sposób, że ta decyzja powinna być uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi NSA na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 i art. 209 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu administracji na rzecz skarżących.