IV SA/Po 768/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości W dniu 21 kwietnia 2022 r. J. R. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 kwietnia 2016 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 8 marca 2016 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja ta winna zostać uchylona, albowiem nie została przeprowadzona procedura uzgodnieniowa przez RDOŚ, a inwestycja ("Budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowa budynku inwentarskiego – obory dla obdsady 216,75 DJP, zbiornika na gnojowicę o poj. Do 1400 m3, silosu na kiszonkę o pow. 1800 m2 na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina B., powiat K." należy do przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 i art.145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji z dnia 6 kwietnia 2016 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 8 marca 2016 r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wskazał podstawy prawne oraz argumenty merytoryczne uzasadniające swoje rozstrzygnięcie. Podkreślił, że pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. Wójt wezwał wnioskodawcę do wskazania daty dowiedzenia się o podstawie wznowienia tj. kiedy powziął informację, że organ nie dokonał uzgodnień z organami współdziałającymi. W piśmie z dnia 11 lipca 2022 r. J. R. wskazał, że informację o tym, że organ nie dokonał uzgodnień z organami współdziałającymi powziął na początku kwietnia 2022r. po analizie i powtórnym przejrzeniu akt sprawy i dokumentów udostępnionych przez organy w toku postępowań administracyjnych. Organ ustalił jednak, iż J. R. brał udział jako strona postępowania w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o warunkach zabudowy, które zakończyło się wydaniem decyzji obecnie przez niego kwestionowanej. Decyzja z dnia 6 kwietnia 2016 roku została mu doręczona w dniu 7 kwietnia 2016 roku, na dowód czego do akt omawianej sprawy załączono dowód potwierdzający jej odbiór (przesyłka pocztowa o nr nadawczym [...]). Trudno zatem uznać, by wówczas nie dowiedział się o braku uzgodnień. Ponadto jednak, z załączonego do wniosku pisma z dnia 12 kwietnia 2021 r., pochodzącego od RDOŚ w P. wynika, że kwestiami tymi J. R. interesował się już w marcu 2021 roku - zgodnie z przywołanym pismem (jest ono odpowiedzią na pismo Wnioskodawcy z dnia 13 marca 2021 roku) RDOŚ w P. podniósł, że prowadził postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu i bydła o kolejny budynek inwentarski - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania, na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego o łącznej obsadzie po rozbudowie do 216,75DJP, na działkach o nr ew. [...], obręb P., gmina B.. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem postanowienia z dnia 19 stycznia 2016 roku, znak: [...] RDOŚ w P. prowadził postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w toku zmiany decyzji Wójta Gminy B. z dnia 24 lutego 2016 roku, znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu bydła o kolejny budynek inwentarski - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania, na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego o łącznej obsadzie po rozbudowie 216,75DJP, na ww. działkach. Postępowanie zostało zakończone wydaniem postanowienia z dnia 21 kwietnia 2017 roku, znak: [...], odmawiającego uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z powodu nieuzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiskowo. Zatem o fakcie, że dla weryfikowanej decyzji nie została przeprowadzona procedura uzgodnieniowa oraz wydana decyzja środowiskowa, skarżący dowiedział się z pisma RDOŚ w P. z dnia 12 kwietnia 2021 r. Wnioskodawca nie wykazał też w sposób racjonalny, by o podnoszonych przez siebie okolicznościach dowiedział się dopiero w kwietniu 2022. Na powyższe postanowienie J. R. wniósł zażalenie wnosząc o uchylenie postanowienia w całości, jako rażąco naruszającego prawo. Postanowieniem z dnia 27 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w pełni podziela stanowisko i ustalenia organu I instancji. Ponadto podkreśli, że skoro w piśmie z dnia 11 lipca 2022r. wnioskodawca wskazał, że na początku kwietnia 2022 r. (bez podania dokładnej daty), po analizie i przejrzeniu akt sprawy, zauważył, że spornej decyzji nie poprzedziły uzgodnienia z organami współdziałającymi oraz wydanie decyzji środowiskowej. Tymczasem z załączonego do wniosku pisma z dnia 12 kwietnia 2021 r., pochodzącego z RDOŚ w P. płynie wniosek, że kwestiami tymi J. R. interesował się już w marcu 2021 r. – zgodnie z przywołanym pismem jest ono odpowiedzią na pismo wnioskodawcy z dnia 31 marca 2021 r. RDOŚ w P. podniósł, że prowadził postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu i bydła o kolejny budynek inwentarski - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania, na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego o łącznej obsadzie po rozbudowie do 216,75DJP, na działkach o nr ew. [...], obręb P., gmina B.. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem postanowienia z dnia 19 stycznia 2016 roku, znak: [...] RDOŚ w P. prowadził postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w toku zmiany decyzji Wójta Gminy B. z dnia 24 lutego 2016 roku, znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu bydła o kolejny budynek inwentarski - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania, na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego o łącznej obsadzie po rozbudowie 216,75DJP, na ww. działkach. Postępowanie zostało zakończone wydaniem postanowienia z dnia 21 kwietnia 2017 roku, znak: [...], odmawiającego uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z powodu nieuzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiskowo. Dalej organ wskazał, że już 13 marca 2021 r., kiedy wnioskodawca zwracał się do RDOŚ w P. o udzielenie odpowiedzi na zapytanie związane z uzgodnieniami w sprawach środowiskowych tyczących się gospodarstwa M. G., wykazał się zainteresowaniem opisywaną materią. O kwestionowanej decyzji wnioskodawca wiedział już w kwietniu 2016 r. – znał treść decyzji, a o problematyce wydania decyzji środowiskowej oraz przeprowadzenia uzgodnień dowiadywał się już w marcu 2021 r. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. R. domagając się uchylenia postanowień obu instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że złożona przez J. R. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżący uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy B. o odmowie wznowienia postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna (postanowienie ostateczne). Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242). Przyczyny (podstawy) wznowienia postępowania określają przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Wszczęcie postępowania wznowieniowego jest uzależnione od wystąpienia dwóch zasadniczych przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. przyczyn. W tym miejscu wymaga wskazania, że jedną z takich podstaw wznowienia jest ujawnienie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który ją wydał, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma jednakże ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, to jest gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (a więc podstawy wznowienia, na którą nie powołuje się skarżący) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wskazać należy, że złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., skutkować winno odmową wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje zatem tylko w razie negatywnego wyniku opisanej wyżej weryfikacji formalnej. W niniejszej sprawie w ocenie organów wniosek J. R. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia 06.04.2016 r. został złożony po upływie terminu do jego złożenia. Decyzja Wójta Gminy B. nr [...] z dnia 6 kwietnia 2016 roku, nie została zaskarżona odwołaniem, skutkiem czego uzyskała atrybut ostateczności i prawomocności na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Jak już wcześniej Sąd podkreślił, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. (por.m.in. wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 2397/98). Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję (obecnie postanowienie) odmawiającą wznowienia postępowania. Postanowienie o odmowie wznowienia może być wydane jedynie w wyniku postępowania wstępnego wszczynanego na wniosek. Postanowienie ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1987/12, LEX nr 1502250, zgodnie z którym niezależnie od tego, czy podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a, czy też art. 149 § 3, przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych).Przyczyny przedmiotowe to np. złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony. We wniosku o wznowienie skarżący zaznaczył, że inwestycja określona w przedmiotowej decyzji należy do przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko i wnosi o jej uchylenie, ponieważ nie została przeprowadzona dla niej procedura uzgodnieniowa z organami RDOS. Wnioskodawca wskazał, że "Jako dowód przesyłam pismo z dnia 12.04.2021 r. nr [...] RDOŚ w P. stwierdza, że jedyną uzgodnioną inwestycją pozytywnie jest ta określona w postanowieniu z 19.02.2016 r. nr [...] W ocenie organów, okoliczności wymienione we wniosku z dnia 21 kwietnia 2022 roku nawiązują do kodeksowej przesłanki wznowieniowej, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a mianowicie kwestionowana decyzja miałaby zostać wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W myśl art. 148 § 1 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organy ustaliły, iż J. R. brał udział jako strona postępowania w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o warunkach zabudowy, które zakończyło się wydaniem decyzji obecnie przez niego kwestionowanej. Decyzja z dnia 6 kwietnia 2016 roku została mu doręczona w dniu 7 kwietnia 2016 roku, na dowód czego do akt omawianej sprawy załączono dowód potwierdzający jej odbiór (przesyłka pocztowa o nr nadawczym [...]). Trudno zatem uznać, by wówczas nie dowiedział się o braku uzgodnień. Ponadto jednak, z załączonego do wniosku pisma z dnia 12 kwietnia 2021 r., pochodzącego od RDOŚ w P. wynika, że kwestiami tymi J. R. interesował się już w marcu 2021 roku - zgodnie z przywołanym pismem (jest ono odpowiedzią na pismo Wnioskodawcy z dnia 13 marca 2021 roku) RDOŚ w P. podniósł, że prowadził postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu i bydła o kolejny budynek inwentarski - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania, na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego o łącznej obsadzie po rozbudowie do 216,75DJP, na działkach o nr ew. [...] obręb P., gmina B.. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem postanowienia z dnia 19 stycznia 2016 roku, znak: [...] RDOŚ w P. prowadził postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w toku zmiany decyzji Wójta Gminy B. z dnia 24 lutego 2016 roku, znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu bydła o kolejny budynek inwentarski - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania, na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego o łącznej obsadzie po rozbudowie 216,75DJP, na ww. działkach. Postępowanie zostało zakończone wydaniem postanowienia z dnia 21 kwietnia 2017 roku, znak: [...], odmawiającego uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z powodu nieuzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiskowo. Zatem o fakcie, że dla weryfikowanej decyzji nie została przeprowadzona procedura uzgodnieniowa oraz wydana decyzja środowiskowa, skarżący dowiedział się z pisma RDOŚ w P. z dnia 12 kwietnia 2021 r. Wnioskodawca nie wykazał też w sposób racjonalny, by o podnoszonych przez siebie okolicznościach dowiedział się dopiero w kwietniu 2022 roku. W przypadku złożenia wniosku o wznowienia po terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania Organ odmawia wznowienia postępowania. Odnośnie zarzutów skarżącego jakoby organ winien sam zinterpretować wniosek skarżącego i wskazać właściwy tryb postępowania nadzwyczajnego należy wskazać, że o ile tryby nadzwyczajne - wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji - mogą być uruchomione nawet w jednej sprawie, jeśli występują w niej przesłanki zarówno wznowienia, jak i stwierdzenia nieważności (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2007 r. III SA/Wa 614/07), to jednak nie są one wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie w odniesieniu do tego samego zdarzenia. Uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach (enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a.) i dotyczy innego rodzaju uchybień i wad - zaistniałych w toku postępowania lub zawartych w samej decyzji. Niemożliwe jest więc z tego samego powodu uruchomienie trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Z zasady trwałości decyzji ostatecznej wynika bowiem, że ze względu na inne ważne wartości, np. zasadę ochrony praw nabytych, trwałości stosunków gospodarczych, zaufania do organów władzy publicznej, ustawodawca dopuszcza możliwość pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa, pozwalając na jej weryfikację tylko w ściśle określonych sytuacjach, stąd też przesłanki wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane ściśle. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Wyrok został przez Sąd wydany w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie albo postanowienie kończące postępowanie.