II OSK 1059/23

Dnia 16 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 768/22 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 27 września 2022 r., nr SKO-ZP-4160/196/2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 768/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Koninie z dnia 27 września 2022 r., nr SKO-ZP-4160/196/2022, którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Babiak z dnia 26 sierpnia 2022 r., odmawiającego na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia 6 kwietnia 2016 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy nr 13/2016 z dnia 8 marca 2016 r. dal inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowie budynku inwentarskiego – obory dla obsady 216,75 DJP, zbiornika na gnojowicę o poj. do 1400 m3, silosu na kiszonkę o pow. 1800 m2 na terenie działek nr [...], [...], [...], w miejscowości P., gmina B., powiat K.. Sąd I instancji, uwzględniając istotę postępowania wznowieniowego, jaka wynika z art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a., wskazał, że skuteczne wniesienie wniosku o wznowienie postepowania uzależnione jest od terminowego jego wniesienia, który to warunek wynika z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., skutkować powinno odmową wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. Mając to na względzie, Sąd wskazał, że skarżący był stroną postepowania w sprawie wydania decyzji zmieniającej warunki zabudowy (7 kwietnia 2016 r. została mu doręczona decyzja), a o fakcie, iż dla weryfikowanej decyzji nie została przeprowadzona procedura uzgodnieniowa oraz wydana decyzja środowiskowa, skarżący dowiedział się z pisma RDOŚ w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2021 r. Wnioskodawca nie wykazał też w sposób racjonalny, by o podnoszonych przez siebie okolicznościach dowiedział się dopiero w kwietniu 2022 r., w sytuacji gdy sformułował swój wniosek o wznowienie 21 kwietnia 2022 r. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie po terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, organ odmawia wznowienia postępowania. Odnośnie zarzutów skarżącego jakoby organ powinien sam zinterpretować wniosek skarżącego i wskazać właściwy tryb postępowania nadzwyczajnego należy wskazać, że o ile tryby nadzwyczajne – wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji – mogą być uruchomione nawet w jednej sprawie, jeśli występują w niej przesłanki zarówno wznowienia, jak i stwierdzenia nieważności (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011; wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2007 r., III SA/Wa 614/07), to jednak nie są one wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie w odniesieniu do tego samego zdarzenia. Uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach (enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a.) i dotyczy innego rodzaju uchybień i wad – zaistniałych w toku postępowania lub zawartych w samej decyzji. Niemożliwe jest więc z tego samego powodu uruchomienie trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Z zasady trwałości decyzji ostatecznej wynika bowiem, że ze względu na inne ważne wartości, np. zasadę ochrony praw nabytych, trwałości stosunków gospodarczych, zaufania do organów władzy publicznej, ustawodawca dopuszcza możliwość pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa, pozwalając na jej weryfikację tylko w ściśle określonych sytuacjach, stąd też przesłanki wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane ściśle. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dodatkowe ustalenia, o które wnosiły strony. Brak jest szczegółowego wyjaśnienia przyczyn, dla których Sąd uznał, że wskazywane dowody nie mają istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie wiadomo z jakich powodów zrezygnowano z poszczególnych dowodów i brakuje należytego ich przyporządkowania. Na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego uzupełniła w terminie brak formalny skargi kasacyjnej przez jej podpisanie. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W zasadzie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione jeżeli zaważy się, że po złożeniu przez skarżącego wniosku organ administracyjny wezwał skarżącego do sprecyzowania, w jakim trybie skarżący żądał wszczęcia postępowania celem weryfikacji legalności ww. decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy – czy w trybie wznowieniowym, czy – nieważnościowym. Skarżący w odpowiedzi sprecyzował organowi, że wnioskuje o wznowienie postępowania w związku z zaistnieniem przesłanek określonych w art. 145 K.p.a. Nie ulega więc wątpliwości, w jakim trybie powinno toczyć się postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego. Dlatego we wskazanym wyżej zakresie brak jest podstaw to twierdzenia, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bo wniosek skarżącego nie został rozpatrzony w trybie nieważnościowym. Poza tym ww. zakresie Sąd I instancji trafnie wyłożył, że tryby wznowieniowy i nieważnościowy opierają się na odmiennych przesłankach. Takie zaś wskazanie oznacza, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (należy pamiętać, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne), ale opierając go na jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., a nie jak w niniejszej sprawie na przesłance art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (skarżący powoływał się w postępowaniu na okoliczność, że organ nie dokonał uzgodnień z organami współdziałającymi; a nadto ewentualnie wymagane byłoby wykazanie, że decyzja o zmianie decyzji o warunkach zabudowy nie mieści się w zakresie decyzji środowiskowej z dnia 21 lutego 2016 r., która poprzedzała wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8 marca 2016 r., nr 13/2016, na którą to problematykę wskazał organ I instancji w odniesieniu do relacji pojęć "budowy" i "rozbudowy"). Ponadto w odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii dowodów (art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) należy wskazać, że wydane w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie organu wznowieniowego zapadło na tle art. 148 § 1 i 2 K.p.a., a więc dotyczyło w istocie problemu wyłącznie "terminowości" wniosku o wznowienie postępowania. Argumentacja skargi kasacyjnej odnośnie do kwestii dowodowych można by rzec dotyczy kolokwialnie "wszystkiego", lecz nie kluczowej na aktualnym etapie postępowania kwestii "terminowości" wniosku. W żadnym razie w skardze kasacyjnej nie wykazano aby skarżący złożył swój wniosek w terminie. Dopiero bowiem ewentualne terminowe złożenie wniosku otwiera możliwości przeprowadzenia co do istoty postępowania wznowieniowego, w tym w zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), co do legalności decyzji administracyjnej przez pryzmat przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. Zaś podnoszenie w tym zakresie, że organ powinien wniosek rozpoznać w trybie nieważnościowym zupełnie przeczy aktom sprawy, w sytuacji gdy skarżący doprecyzował organowi, że żąda wznowienia postępowania, o czym wyżej była mowa. Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że autor skargi kasacyjnej choć podjął próbę podważenia legalności zaskarżonego wyroku, jednak uczynił to za pomocą argumentacji, która nie mogła skutecznie prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.