II OSK 1328/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1514/22 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków – Zarządu Dróg Miasta Krakowa na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2022 r., nr 855/2022 w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 lutego 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1514/22, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi Gminy Miejskiej Kraków – Zarządu Dróg Miasta Krakowa, uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 października 2022 r., nr WOB.7722.362.2021.KJAS, oraz poprzedzające je postanowienie nr 1688/2021 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 9 listopada 2021 r., znak ROIK II.5160.157.2021.MSZ, o wstrzymaniu Gminie Kraków, działającej przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa, właścicielce działki nr [...], obręb [...] jednostki ewidencyjnej [...], budowy wolnostojącej tablicy reklamowej o nr [...] zlokalizowanej na ww. działce przy al. [...], wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę Gminy Miejskiej Kraków w pierwszej kolejności wskazał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane polegające na budowie tablicy reklamowej jako budowlę wymagającą pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki stwierdził jednak, że postanowienie zostało wydane z uchybieniem art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, albowiem zostało skierowane do właściciela terenu, i to bez wezwania do udziału w sprawie inwestora i jednocześnie zarządcy obiektu (R. B.). W skardze kasacyjnej Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu budowy powinno zostać skierowane do inwestora, będącego w ocenie Sądu pierwszej instancji także zarządcą obiektu budowlanego objętego postępowaniem, podczas gdy: - postanowienie o wstrzymaniu budowy nie może zostać skierowane do inwestora, bowiem roboty budowlane zostały zakończone, a niezależnie od powyższego wykonanie postanowienia przez inwestora jest niemożliwe, gdyż nie posiada on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - inwestorowi nie można przypisać przymiotu zarządcy obiektu budowlanego objętego postępowaniem, a nawet gdyby inwestor przymiot taki posiadał, to zgodnie z ustawową kolejnością podmiotów wskazanych w art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu budowy może być skierowane do zarządcy obiektu budowlanego dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe. W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Istota zarzutu skargi kasacyjnej opartej na podstawie naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polega na zakwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że w okolicznościach sprawy adresatem postanowienia i obowiązku winien być w pierwszej kolejności inwestor, który w ocenie Sądu, jako podmiot władający przedmiotowym obiektem, umieszczający na nim reklamy, czerpie z tego tytułu korzyści. Skarżący kasacyjnie organ polemizując z tym poglądem wskazał, że o nałożeniu obowiązku na właściciela przesądza zakończenie robót budowlanych oraz brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie inwestora. Oceniając tak sformułowany zarzut należy stwierdzić, że nie jest on usprawiedliwiony, bowiem Sąd pierwszej instancji nie uchybił wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej przepisom prawa materialnego. Wbrew założeniom leżącym u podstaw skargi kasacyjnej w realiach sprawy tytuł własności działki nr [...], obręb [...] jednostki ewidencyjnej [...], na terenie której posadowiono reklamę nr [...] w warunkach samowoli, nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia dla ustalenia adresata postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art 48 ust.1. Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jak wynika wprost z przywołanej regulacji nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Pierwszeństwo inwestora jest oczywiście konsekwencją roli jaką odgrywa ten uczestnik procesu budowlanego, będąc odpowiedzialnym za zorganizowanie całokształtu procesu budowlanego (art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego). W logice normatywnego modelu procesu inwestycyjno-budowlanego to on jako główny aktor procesu działa w warunkach samowoli i to on winien ponosić ciężar i koszty związane z ewentualnym wykonaniem rozbiórki. Nałożenie jakichkolwiek obowiązków na właściciela nieruchomości, który nie jest uczestnikiem procesu budowlanego mogłoby być dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej. Należy przy tym podkreślić, że funkcja inwestora jako organizatora procesu inwestycyjnego nie jest konstrukcyjnie uzależniona od dysponowania przez określony podmiot tytułem do nieruchomości lub prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której prowadzona jest inwestycja. O ile prawo do dysponowania nieruchomością (w tym określony tytuł prawny do nieruchomości) jest warunkiem legalnego procesu inwestycyjnego to nie przesądza on o statusie określonego podmiotu jako inwestora. Inwestorem w rozumieniu art. 52 ust. 1. Prawa budowlanego jest w oczywisty sposób każdy podmiot, który jest organizatorem określonego procesu budowlanego. Podsumowując, nakaz może być skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości i to szczególnie w sytuacji, gdy zrealizował inwestycję bez zgody właściciela. Zgodnie z art. 52 ust. 1. zdanie drugie Prawa budowlanego zasada nakładania obowiązku na inwestora może zostać przełamana tylko w wypadku zakończenia robót budowlanych lub w przypadku, gdy wykonanie postanowienia lub decyzji przez inwestora jest niemożliwe. Z treści tej regulacji wynika, że możliwość odstąpienia od nałożenia obowiązku na inwestora powinna zawsze być oceniana w kontekście okoliczności konkretnej sprawy, z uwzględnieniem tego, że zaadresowanie obowiązku wobec innego podmiotu niż inwestor jest wyjątkiem, uzasadnionym koniecznością doprowadzenia do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. art. 11 k.p.a.). Sformułowanie zdania drugiego art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego określające przesłanki negatywne zaadresowania nakazu do inwestora powinno być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem ukształtowanej na tle wcześniejszego stanu prawnego (tj. przed 19 września 2020 r.), wykładni, z której wynikało, że inwestor nie powinien być adresatem obowiązku tylko w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że wykonanie przez niego nakazu jest niemożliwe, czy to ze względów prawnych, czy też faktycznych. Innymi słowy przesłanka zakończenia robót budowlanych powinna być rozumiana jako odnosząca się do sytuacji, w której nie można już z uwagi na konkretne okoliczności faktyczne w ogóle mówić o kontekście procesu inwestycyjno-budowlanego i statusie inwestora. Nie chodzi przy tym o identyfikowanie tego zakończenia robót budowlanych z modelowo rozumianym zakończeniem budowy, jako końcowym etapem legalnego, standardowego procesu budowlanego ukształtowanego prawem budowlanym, ale o stwierdzenie oparte na konkretnych ustaleniach faktycznych, że mówienie o istnieniu kontekstu niezakończonego procesu inwestycyjnego jest bezprzedmiotowe np. z uwagi na upływ czasu lub inne obiektywne okoliczności, a wykonanie nakazu przez inwestora jest niemożliwe. W realiach sprawy takich ustaleń uzasadniających odstąpienie od nałożenia nakazu na inwestora organy nie poczyniły, ograniczając się do ustalenia okresu, kiedy przedmiotowa reklama została posadowiona. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że nie zostało w ogóle w sprawie wykazane, że wykonanie postanowienia przez inwestora jest niemożliwe. Skarżący nietrafnie identyfikuje brak możliwości wykonania z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemożliwość wykonania nakazu jest zagadnieniem należącym do sfery faktów, co oznacza, że nie może być utożsamiana z kategorią prawną, jaką jest aktualny brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanu niemożność wykonania nakazu nie tworzy konieczność dochowania warunków legalności procesu ich wykonania. Jeżeli wykonanie nakazu wymaga prawa do dysponowania nieruchomością o niemożliwości jego wykonania można mówić tylko w sytuacji, gdy jest niepodobieństwem, aby adresat nakazu mógł przy zachowaniu należytej staranności takie prawo do dysponowania uzyskać. W realiach sprawy nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Jak wynika zaś z okoliczności niniejszej sprawy, R. B., na podstawie decyzji z 18 października 2019 r., uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (działki nr [...]) w celu umieszczenia reklamy w postaci tablicy ogłoszeniowej przeznaczonej do eksponowania plakatów informacyjno-ogłoszeniowych o treści zmiennej, w okresie od 1 listopada 2019 r. do 29 lutego 2020 r. Jednakże po upływie okresu obowiązywania wskazanej decyzji przedmiotowa tablica reklamowa nie została usunięta i nadal zajmuje przestrzeń pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi i jest wykorzystywana przez inwestora do prowadzenia działalności gospodarczej. W świetle tych ustaleń nieuzasadnione jest twierdzenie o zamknięciu procesu inwestycyjnego jako cezury kończącej etap, w którym mówienie o realizacji przez wskazaną R. B. funkcji inwestora jest bezprzedmiotowe. Pozbawiony podstaw jest również zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego, który w opisie zarzutu dotyka zagadnienia wyboru adresata nakazu pomiędzy właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego. Na wstępie należy zauważyć, że podobnie jak w wypadku odstąpienia od nałożenia obowiązku na inwestora, wybór adresata nakazu pomiędzy właścicielem a zarządcą obiektu budowlanego powinien być zawsze dokonywany w kontekście całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, również z uwzględnieniem konieczności doprowadzenia do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. art. 11 k.p.a.). Wybór ten nie może być prostą konsekwencją zidentyfikowania właściciela i zamknięcia w ten sposób kwestii adresowania nakazu, ale oceny pomiędzy dwoma alternatywnymi rozwiązaniami. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że warunkiem nałożenia nakazu na zarządcę jest brak możliwości nałożenia go na właściciela. Taki sposób wykładni nie znajduje bowiem uzasadnienia w treści omawianego przepisu. Co należy podkreślić wybór pomiędzy właścicielem a zarządcą nie jest wyborem pomiędzy właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt budowlany, ale chodzi o wybór pomiędzy właścicielem obiektu budowlanego a zarządcą tego obiektu. W realiach sprawy powyżej wskazane rozróżnienie ma istotne znaczenie, albowiem w istocie organy nałożyły nakaz na jednostkę samorządu terytorialnego, którą postrzegały nietrafnie jako właściciela nieruchomości. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w realiach sprawy przedmiotowa reklama została posadowiona w pasie drogi publicznej al. [...] w K. Wskazana droga publiczna ma status drogi krajowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), dalej u.d.p., i z mocy prawa jest własnością Skarbu Państwa, a nie własnością Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad, dróg ekspresowych oraz wyznaczonych dróg związanych z zapewnieniem dostępu do portów morskich jest prezydent miasta, w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. zarządcą drogi jest prezydent miasta jako organ jednostki samorządu terytorialnego, a nie jednostka samorządu terytorialnego. Kategoria zarządcy drogi publicznej służy zatem do wskazania właściwego organu administracji publicznej o określonych kompetencjach władczych a nie jest kategorią powiązaną z prawem cywilnym, w szczególności z własnością. Zarządca drogi publicznej nie jest wyposażony w podmiotowość prawną w sferze prawa cywilnego warunkującą występowanie w obrocie cywilnoprawnym. Ze wskazanych regulacji jasno wynika, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ na mocy wskazanych regulacji u.d.p. jest zarządcą drogi, w żadnym wypadku nie może stanowić właściciela nieruchomości wchodzącej w skład pasa drogowego, na której posadowiona jest reklama w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe oznacza, że nałożenie nakazu na Gminę Miasta Krakowa już z tego względu było pozbawione podstaw prawnych. Gmina Miasta Krakowa nie może również być postrzegana jako zarządca obiektu budowlanego. Pomijając kwestie powyżej wskazane, należy zauważyć, że organ gminy jest zarządcą drogi jako określonego obiektu infrastruktury publicznej. U.d.p. nie rozciąga kategorii zarządu drogi publicznej na zarząd tzw. urządzeniami obcymi stanowiącymi obiekty lub urządzenia niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym (por. art. 4 pkt 2a u.d.p.), w tym również reklamami (por. art. 4 pkt 23 u.d.p.). Podsumowując, w okolicznościach sprawy, adresowanie obowiązku dotyczącego obiektu w pasie drogowym drogi publicznej powinno uwzględnić system zarządzania drogami publicznymi w Polsce, który opiera się w zakresie obiektów i urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi lub ruchem drogowym na władczym administracyjnoprawnym, a nie cywilnoprawnym modelu regulacji. W tym kontekście, upatrywanie podstaw do przypisania właścicielowi gruntu, na którym posadowiona jest droga publiczna, roli adresata obowiązku właściciela obiektu budowlanego stanowiącego reklamę, musi uwzględniać przepisy u.d.p., w szczególności art. 4 pkt 23, który definiuje reklamę jako tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Oznacza to, że z punktu widzenia przepisów u.d.p. reklama jest traktowana jako jednolity obiekt łącznie z jego elementami konstrukcyjnymi, co w powiązaniu z brzmieniem art. 47 § 3 K.c. w określonych okolicznościach faktycznych, w szczególności, gdy obiekt w pasie drogowym został umieszczony tylko na określony czas, może sprzeciwić się mechanicznemu ustalaniu, że samo posadowienie takiej reklamy trwale połączonej z gruntem przesądza o nabyciu własności obiektu przez właściciela pasa drogowego. W realiach sprawy protokół czynności kontrolnych nr 1558/2021 z 27 maja 2021 r. stwierdzał wprost, że na samym obiekcie na tabliczce oznaczono, że jego właścicielem jest "R. B.". Stąd też adresowanie nakazu do gminy jako właściciela tej reklamy już w świetle całokształtu zgromadzonego materiału było nieuzasadnione. Nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie kwestionującym możliwość przypisania R. B. statusu zarządu obiektu budowlanego w rozumieniu art. 52 ust. 1. Prawa budowlanego. Pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie jest pojęciem w ustawie zdefiniowanym, co więcej nie jest pojęciem odnoszącym się do określonego prawa podmiotowego, lub kategorii praw podmiotowych. Zarządzanie obiektem odwołuje się do władztwa faktycznego, samoistnego decydowania o sprawach określonego obiektu. Trafnie wskazał skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że funkcja zarządcy obiektu budowlanego może wynikać, i najczęściej wynika, z prawa podmiotowego (np. z ograniczonego prawa rzeczowego) lub z powierzenia zarządu na mocy przepisu prawa. Niemniej jednak nie można wykluczyć zarządu niepowiązanego z określonym prawem, albowiem jest to kwestia oceny całokształtu sprawy. W okolicznościach sprawy nie ma przeszkód, aby uznać R. B. za zarządcę obiektu, skoro ten podmiot, zgodnie z ustaleniami faktycznymi odpowiadał za sam proces inwestycyjny związany z jego powstaniem, używa reklamy do prowadzenia działalności gospodarczej oraz samoistnie podejmuje decyzje o sprawach związanych z tym obiektem. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji, trafnie dostrzegając, że skoro postanowienie zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, nawet bez wezwania do udziału w sprawie inwestora, w sprawie naruszono art. 52 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.