II SA/Kr 1514/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. skargi Gminy [...] na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 855/2022 z dnia 28 października 2022 r. znak WOB.7722.362.2021.KJAS w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej: skarżąca) jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 28 października 2022 r. znak WOB.7722.362.2021.KJAS utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 listopada 2021 r. znak ROIK II.5160.157.2021.MSZ, którym nakazano skarżącej wstrzymanie robót budowlanych. W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy wolnostojącej tablicy reklamowej o numerze [...], zlokalizowanej na działce nr [...] obr. 51 [...], bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Postanowieniem z 9 listopada 2021 r. organ wstrzymał skarżącej, jako właścicielowi działki, budowę tablicy wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W złożonym zażaleniu skarżąca podkreśliła, że to Agencja Reklamowo-Usługowa "[...]" (dalej: Agencji), która jest inwestorem tablicy, powinna być adresatem postanowienia. Postanowieniem z 28 października 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ ocenił, że przedmiotowa tablica jest budowlą, do realizacji której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym ani właściciel obiektu, ani inwestor się nie legitymują. Organ wskazał, że budowla pozostaje częścią składową nieruchomości, wobec czego właścicielem tablicy pozostaje skarżąca. Decyzja, która uprawniała Agencję do umieszczenia tablicy w pasie drogowym wygasła i inwestor nie posiada aktualnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze na powyższe postanowienie, skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie kręgu stron postępowania i przyjęcie, że właścicielowi i zarządcy samowoli budowlanej – tablicy reklamowej t.j. Agencji, nie przysługuje przymiot strony postępowania; b) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegające na nieprzyznaniu inwestorowi oraz właścicielowi, nielegalnie umieszczonej w pasie drogowym drogi publicznej tablicy reklamowej, statusu strony postępowania, c) naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy t.j. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu wstrzymania robót budowlanych wobec skarżącej, pomimo iż postanowienie winno być wydane wobec Agencji, jako właściciela i zarządcy nielegalnie postawionej tablicy reklamowej. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu II Instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, także o dopuszczenie dowodu z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki nr 1074/2021 z dnia 31 sierpnia 2021 r. znak: ROIK II.5160.61.2021.MBR na okoliczność naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Jak podała skarżąca, inwestorem tablicy reklamowej jest Agencja, która postawiła rzeczony obiekt w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, a także bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Bezspornym jest, iż roboty budowlane związane z budową rzeczonego obiektu zakończyły się. Jednakże Agencja nie tylko jest właścicielem obiektu budowlanego, ale również jego zarządcą. Przedmiotowa tablica reklamowa przez jest do dnia dzisiejszego wykorzystywana przez Agencję do prezentacji reklam. Tym samym Agencja posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu i winna być uznana za stronę postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Jak zaakcentowała skarżąca, organ I instancji w odniesieniu do tej samej Agencji, w sprawie dotyczącej takiego samego obiektu budowlanego – tablicy reklamowej/okrąglaka – w stanie faktycznym, gdzie również doszło do samowoli budowlanej dokonanej przez Agencję, organ wydał decyzję o rozbiórce i tenże nakaz został wydany na inwestora. W ocenie skarżącej, adresatem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych winna być Agencja, jako zarządca przedmiotowej tablicy reklamowej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że tablica reklamowa jest trwale związana z gruntem, zatem własność nieruchomości rozciąga się na tablicę, jako rzecz ruchomą będącą częścią składową nieruchomości. Adresatem postanowienia nie mogła być Agencja, bowiem nie posiada ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organy prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane polegające na budowie tablicy reklamowej jako budowlę wymagającą pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia. "Robotami budowlanymi podlegającymi hipotezie normy wyrażonej w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. byłyby niewątpliwie prace polegające na zmianie tablicy, względnie innego nośnika reklamowego na już istniejącym budynku bądź innym obiekcie budowlanym, lecz nie realizacja od postaw całej wolno stojącej, trwale związanej z gruntem budowli stanowiącej jako funkcjonalna całość jedno urządzenie reklamowe" ( tak wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r II OSK 207/18, LEX nr 3065699 oraz wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. II OSK 273/18, LEX nr 3065718). Albowiem przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. odnosi się nie do budowli jako rodzaju obiektu budowlanego, lecz do robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". Treść tego przepisu abstrahuje więc od tego czy mamy bądź nie - do czynienia z wolnostojącym i trwale związanym z gruntem oraz zrealizowanym na dachu urządzeniem reklamowym. Wskazuje na sposób wykonania robót budowlanych – instalowanie (tak wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r. II OSK 4048/19, LEX nr 3052094). W związku z tym o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Fakt, że urządzenie można przemieścić, nie oznacza, że nie jest trwale związane z gruntem. W warunkach współczesnej techniki przemieszczanie obiektów trwale związanych z gruntem jest możliwe i stosowane w praktyce (tak wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r. II OSK 1066/18, LEX nr 3078826 ). Trzeba, idąc dalej wskazać na charakter postanowienia o wstrzymaniu, wydanego przez organ I instancji na podst. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 5 p.b. "Postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b., ma charakter czysto procesowy, a jego jedynym skutkiem jest ewentualne niedopuszczenie do kontynuacji robót budowlanych w warunkach samowoli i przeprowadzenie postępowania naprawczego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy postępowania i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Umożliwia ono rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane" (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2022 r. II SA/Gl 1397/22 LEX nr 3478784 ). Powstaje pytanie, w stosunku do kogo ma być wydane takie postanowienie. Organy bowiem przyjęły, że należy je wydać w stosunku do właściciela terenu, nie wzywając nawet do udziału w sprawie inwestora – Agencję Reklamowo – Usługową "[...]" R. B.. Co się tyczy treści art. 52 p.b., w poprzednim stanie prawnym jego odkodowanie nastręczało pewne trudności. Wedle wskazań WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 października 2017 r. II SA/Kr 848/17 LEX nr 2388432, z treści art. 48 p.b. nie wynika wprost, na jaki podmiot organ nadzoru budowlanego może nałożyć wymienione w tym przepisie obowiązki, związane z legalizacją samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego; nie zostało też wskazane, na kogo nakładany ma być nakaz rozbiórki w wypadku niewykonania obowiązków albo niemożliwości zalegalizowania obiektu. W tym zakresie należy odwołać się do brzmienia art. 52 p.b., stosownie do którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis powyższy wylicza krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków, nakładanych przez organy nadzoru budowlanego lub adresatami decyzji, nakazującej rozbiórkę ( por. też wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r. II OSK 3067/15 LEX nr 2365409 ). Jednakże w orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w pierwszej kolejności zobowiązanym winien być inwestor, zwłaszcza jeśli chodzi o postanowienie o wstrzymaniu robót, w szczególności oczywiście, jeśli jest równocześnie właścicielem terenu ( por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. II OSK 720/19 LEX nr 3333707). Jednak uznawano, że w pewnych szczególnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (tak wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r. II OSK 2116/15, LEX nr 2315999). Jak to wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. II SA/Kr 1120/16, LEX nr 2181188: "W sytuacji, gdy inwestor postawił obiekt na cudzym gruncie bez zgody właściciela (zarządcy) nieruchomości, winien być adresatem decyzji o rozbiórce". Aktualnie zmieniony art. 52 p.b. nie rodzi już takich wątpliwości. Przepis ten winien być tutaj stosowany, albowiem postępowanie zostało wszczęte po zmianach dokonanych z dniem 19.09.2020r. ( w dniu 12.08.2021r, k. 2 akt PINB). Przepis ten w obecnym brzmieniu brzmi następująco: 1. Obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia lub decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Na tle tego przepisu nie zostało w ogóle wskazane, że wykonanie postanowienia przez inwestora jest niemożliwe. W poprzednim stanie prawnym bogate orzecznictwo na tle wykładni art. 52 p.b. rozwinęło się w temacie nie tyle postanowienia o wstrzymaniu, ile rozbiórki, czyli dalszego etapu, gdy nie uda się legalizacja obiektu. Warto przytoczyć te zapatrywania, wskazane w wyroku WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 979/22, pod kątem sytuacji, w której inwestor nie jest właścicielem terenu: Przepis ten (art. 52 p.b.) "wskazuje kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki, bez względu na to, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego budynku należy w pierwszej kolejności kierować do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej i to w określonych przypadkach (wynikających z uwarunkowań faktycznych i prawnych) również wtedy, gdy nie jest on właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano taki obiekt, w szczególności zaś w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie budynek bez zgody właściciela nieruchomości albo gdy nie kwestionuje tego właściciel nieruchomości. Orzecznictwo wypracowało tutaj regułę, że w pewnych szczególnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. ( wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r. II OSK 2116/15, LEX nr 2315999 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r. II SA/Kr 1450/17 LEX nr 2447019, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. II OSK 706/15, LEX nr 2248236, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. II OSK 705/15 LEX nr 2290203, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. VII SA/Wa 27/17, LEX nr 2437956, wyrok NSA z dnia 14 maja 2018 r. II OSK 2943/17 LEX nr 2499583). Jest tak dlatego, że w sytuacji, gdy inwestor postawił obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, nakaz powinien być nałożony na inwestora nie będącego właścicielem. Nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę. Nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił i który na jego popełnienie nie wyrażał zgody - w sytuacji, kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. Nakaz rozbiórki obiektu wiąże się z obciążeniami finansowymi lub osobistymi dla osoby zobowiązanej do wykonania tego nakazu, w razie zaś niewykonania obowiązku, ciężary te przechodzą na postępowanie egzekucyjne w administracji. Brak uzasadnienia, by ciężary te ponosiła osoba, która nie popełniła deliktu administracyjnego, jakim jest samowola budowlana, ani też nie godziła się, by inna osoba (inwestor) na jej terenie samowolę budowlaną zrealizował (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r. II SA/Kr 239/17, LEX nr 2305200 )". Przytoczony pogląd dotyczy, jak to już wspomniano, rozbiórki, ale jest oczywistym, że podobnie trzeba wykładać art. 52 p.b. na pierwszym etapie likwidacji samowoli budowlanej, w odniesieniu do "możliwości" wykonania postanowienia czy decyzji. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy inwestor nie jest wprawdzie właścicielem terenu, ale wykonał roboty budowlane samowolnie bez zgody właściciela, nałożenie na niego obowiązków nie jest ":niemożliwe". Co więcej, gdy chodzi o ewentualną legalizację obiektu, wyrażone wyżej stanowisko co do braku podstaw do ponoszenia ciężarów ekonomicznych przez właściciela, który nie zgadza się z samowolą, odpowiada także sytuacji konieczności ponoszenia opłaty legalizacyjnej, gdyż w pierwszej kolejności powinien ją ponieść inwestor. Skoro wynika z akt sprawy oraz ze skargi, ze Gmina [...] jako właściciel terenu nie zgadza się na przyjęcie tych obowiązków i nie sprzeciwia się ewentualnej rozbiórce budowli, nie ulega wątpliwości, że adresatem obowiązków z art. 48 p.b. winien być inwestor, gdyż wykonanie postanowienia czy decyzji nie jest, jak wspomniano, niemożliwe. Ponadto, jak wynika ze skargi, inwestor posiada jeszcze przymiot zarządcy, który włada przedmiotowym obiektem, umieszcza na nim reklamy i czerpie z tego korzyści majątkowe; tym bardziej zatem winien być adresatem postanowienia, skoro posiada "podwójną" przesłankę z art. 52 p.b. (por. df zarządcy w wyroku WSA w Łodzi z dnia 20.02.2019r., II SA/Łd 34/19, Lex nr 2633844). Końcowo trzeba wskazać, że jak wynika z decyzji nr 1074/2021 z dnia 31.08.2021r. znak ROIK II.5160.61.2021.MBR /k.7 akt sąd./, PINB nałożył nakaz rozbiórki urządzenia reklamowego w podobnym stanie faktycznym na Agencję Reklamowo – Usługową "[...]" R. B. czyli na inwestora i zarządcę. W związku z tym jakkolwiek nie można uznać jednej załatwionej sprawy za "utrwaloną praktykę" (art. 8 § 2 k.p.a.), to jednak załatwienie jej w określony sposób wpływa na ogląd sprawy niniejszej, a dla stron może stanowić naruszenie nie tyle art. 8 § 2, ile art. 8 § 1 k.p.a., czyli zasady zaufania do władzy publicznej. Jak to trafnie wskazał WSA w Kielcach w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Ke 521/22, LEX nr 3447944 : "Z brzmienia art. 8 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli". Skoro nałożono te powinności postanowieniem na właściciela terenu, nawet bez wezwania do udziału w sprawie inwestora i zarządcy, w ocenie Sądu naruszono przepis art. 52 p.b. W tej sytuacji należało uchylić oba skarżone postanowienia. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zas. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.