II OSK 207/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2814/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 18 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2814/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wymienionym postanowieniem MWINB uchylił w całości postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej "PINB") i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. PINB ustalił dla Spółki opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000,00 zł za samowolne zainstalowanie urządzenia reklamowego (gablota reklamowa) na działce ew. nr [...] z obrębu 2-03-20 przy ul. [...] w [...]. Postanowienie PINB zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud."). Uchylając postanowienie organu I instancji, MWINB wskazał, że wymieniona gablota reklamowa jest związana trwale z gruntem i na jej realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. MWINB stwierdził jednakże, że przedłożone przez Spółkę w toku procedury legalizacyjnej dokumenty nie spełniają wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Inwestor przedłożył bowiem projekt budowlany, w którym brak było projektu zagospodarowania terenu (brak części rysunkowej i opisowej zagospodarowania). Stąd też nałożenie opłaty legalizacyjnej było przedwczesne, wobec czego należało uchylić postanowienie PINB. Skargę na postanowienie MWINB wniosła Spółka. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do kwalifikacji przedmiotowej gabloty reklamowej oraz przedwczesności nałożenia opłaty legalizacyjnej. Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. w związku z art.art, 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. oraz art. 49b ust. 1 Pr. bud., w związku z art. 3 pkt 6 Pr. bud., w związku z art. 151 P.p.s.a. przez brak ustalenia w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie skontrolowanie ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. oraz art. 49b ust. 1 Pr. bud., przez brak analizy, czy wykonana została budowa w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w związku z art. 3 pkt 6 Pr. bud. albo budowa w rozumieniu art. 49b ust. 1 Pr. bud. w związku z art. art. 3 pkt 6 Pr. bud.; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. w związku z art. 81 a ust. 2 i ust. 3 Pr. bud. oraz art. 6, 7, 10 § 1, 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego niezachowania wymagań z art. 81 a ust. 2 i ust. 3 Pr. bud., przez zaakceptowanie nieprawidłowego Protokołu kontroli z 7 marca 2016 r. (Protokół Nr -IOT/3 07/2016); 3. art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., w związku z art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), § 3 i następne rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokość i owych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), § 6 i następne rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego niezachowania wymagań z art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 3 i następne Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, § 6 i następnych rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych, przez nieuwzględnienie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., przyjęciu błędnego założeniu, że organ odwoławczy pomiarów żadnych nie zatwierdzał pomimo, że zaskarżone Postanowienie uznaje za materiał dowodowy protokoły z kontroli i pomiary wykonane bez zachowania wymagań określonych w wyżej powołanej ustawie i rozporządzeniach oraz dokonuje ustaleń faktycznych dotyczących wielkości urządzenia reklamowego (gabloty reklamowej), wywodzi z tych ustaleń kwalifikację urządzenia reklamowego (gabloty reklamowej) jako wymagającego pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia zamiaru instalacji tablicy reklamowej; 4. art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., dalej "P.u.s.a."), w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 81 ust. 4 Pr. bud. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego materiału dowodowego wykazującego, że przedmiotowa gablota reklamowa nie jest związana trwale z gruntem, przez zaakceptowanie bezpodstawnych ustaleń faktycznych w zaskarżonym Postanowieniu dotyczących kwalifikacji urządzenia reklamowego (gabloty reklamowej) jako wymagającego pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia zamiaru instalacji tablicy reklamowej; 5. art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. w związku z art. 59f ust. 2 Pr. bud. oraz art. 49 ust. 2 Pr. bud. w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego błędnej wykładni art. 59f ust. 2 Pr. bud. przez jego zastosowanie oraz art. 49 ust. 2 Pr. bud. przez ustalenie wzoru do naliczenia opłaty legalizacyjnej z zastosowaniem stawki "500 zł (s)" wskazanej w art. 59f ust. 2 Pr. bud. pomimo, że wg art. 49 ust. 2 Pr. bud. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w orf, 59f ust. 1, więc art. 49 ust. 2 Pr. bud. nie przewiduje stosowania art. 59f ust. 2 Pr. bud. - ww. stawki zastosowanej w Postanowieniu organu I instancji, co spowodowało naruszenie art. 6 K.p.a., dotyczącego obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, przez nieuwzględnienie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. i z art. 140 K.p.a., przyjęciu błędnego założeniu, że "Kasacyjny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia spowodował, iż organ nie odnosił się do prawidłowości zastosowania art. 49 ust 1 i ust 2 jak również wzorca przyjętego dla obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej pomimo, że z zaskarżonego Postanowienia wynika, że organ II instancji dokonał analizy sprawy i stwierdził, że zarzuty zażalenia Skarżącego nie zasługują na uwzględnienie; 6. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 48 ust. 1 Pr. bud. w związku z art. 49b ust. 1 Pr. bud. w związku z art. 151 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie: art. 48 ust. 1 Pr. bud. (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) oraz art. 49b ust. 1 Pr. bud. (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych), brak wyjaśnienia ich wykładni, powoduje wątpliwość, czy Sąd uwzględnił przesłanki stosowania wynikające z tych przepisów, uniemożliwia ustalenie czy Sąd zastosował powyższe normy prawa materialnego oraz, jaka jest ich prawidłowa wykładnia, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku. Nadto w skardze kasacyjnej zgłoszono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię art. 3 pkt 3 Pr. bud. w odniesieniu do pojęcia trwale związany z gruntem oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud. przez ustalenie, że użyte sformułowanie "instalowanie" dotyczy tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach oraz nie uwzględnienie tego, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 1 Pr. bud., ponieważ podstawą prawną orzekania w sprawie samowoli budowlanej są przepisy art. 48 ust. 1 Pr. bud. albo art. 49b ust. 1 Pr. bud.; - niezastosowanie przesłanek z art. 48 ust. 1 Pr. bud. (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) oraz z art. 49b ust. 1 Pr. bud. (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych); - niezastosowanie art. 3 pkt 6 Pr. bud., który definiuje ,,budowę", o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 Pr. bud. oraz art. 49b ust. 1 Pr. bud. mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej. Stawiając powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi Spółki oraz uchylenie w całości zaskarżonego MWINB oraz poprzedzającego PINB oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Spółka wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie spółki wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, dost. LEX nr 596025). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w skardze kasacyjnej nr 1, 2 3, 4 i 6. Autor skargi kasacyjnej w swoich rozważaniach pominął bowiem okoliczność, iż poczynione przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne, a więc ustalenia co do tego jaki obiekt, w jakiej technologii i gdzie został wzniesiony są w sprawie bezsporne i wynikają nie tylko z czynności procesowych przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, lecz także z przedłożonego przez samego inwestora projektu budowlanego zamiennego. Zauważyć przy tym trzeba, że Sąd I instancji dysponował rozstrzygając sprawę nie tylko projektem budowlanym zamiennym w wersji znajdującej się w aktach sprawy w dacie orzekania przez organ II instancji, lecz także dokumentem poprawionym, przedłożonym przez inwestora przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ szczebla powiatowego w następstwie postanowienia MWINB z [...] października 2016 r., nr [...] Skoro zaś sam inwestor przedstawił w toku postępowania odpowiednie dokumenty sporządzone przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, to nie sposób czynić orzekającym w sprawie organom nadzoru budowlanego zarzutów mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy ustalony został co do zasady zgodnie z dokumentacją przedłożoną w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Zauważyć nadto w tym miejscu trzeba, że niewątpliwie ciążący na organach na mocy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, celem dokładnego (wnikliwego) wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dotyczy jedynie tych okoliczności, które są w świetle przepisów prawa materialnego istotne prawnie, a nie wszelkich okoliczności podnoszonych przez stronę postępowania. Zakres postępowania wyjaśniającego jest bowiem uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy drobne rozbieżności co do wymiarów przedmiotowego nośnika reklamowego wynikające z ewentualnego błędu pomiaru, czy też rozbieżności pomiędzy wynikami pomiarów organu, a wymiarami wskazanymi w projekcie budowlanym zastępczym przedłożonym przez stronę, albowiem nie stanowią one okoliczności istotnych w punktu widzenia przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności nie przesądzają o kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, czy też o wysokości ustalanej opłaty lokalizacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, iż znaczenia ustaleń co do dokładnych wymiarów obiektu dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy nie wykazano także w skardze kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała zatem kluczowego dla uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania elementu jakim zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest wykazanie wpływu zarzucanych naruszeń na treść rozstrzygnięcia. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na tle zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 2, 3 i 4, gdzie skarżąca kasacyjnie nie wykazała wpływu zarzucanych naruszeń na treść poczynionych przez organy ustaleń faktycznych i nie wykazała, by w następstwie rzekomych uchybień organów przy dokonywaniu oględzin obiektu, a zaaprobowanych następnie przez Sąd I instancji doszło co wadliwego ustalenia fizycznych parametrów będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego nośnika reklamowego, w tym jego wymiarów, lokalizacji, czy technologii wykonania, w tym posadowienia na gruncie, w szczególności w kontekście przedłożonego przez samego inwestora projektu budowlanego zamiennego. Odnośnie zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 3 wskazać nadto trzeba, iż był nieskuteczny także z tego względu, iż wskazane w nim jako naruszone przepisy art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie znajdowały zastosowania w sprawie, albowiem nie dotyczą one przeprowadzania czynności procesowych przez organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych. Na powyższe wprost wskazuje treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, który odnosi się do wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych, jak i tytuł wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej rozporządzenia. Znamiennym jest przy tym, iż także sama skarżąca kasacyjnie nie wskazała w oparciu o jakie przepisy wywodzi konieczność stosowania przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego regulacji zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Niezależnie od powyższego wskazać nadto trzeba, iż sposób skonstruowania tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia, albowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie konkretnie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych zostały jego zdaniem naruszone. Wymogu wskazania naruszonego przepisu nie spełnia bowiem użycie sformułowania § 3 i następne jakim w skardze kasacyjnej posłużono odnośnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. oraz § 6 i następne odnośnie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych czy też art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w sytuacji gdy przepis ten składa się z dwóch ustępów. Zarzut kasacyjny powinien zaś zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wskazać na czym polega to naruszenie oraz jego postać, czy jest to błąd w wykładni, czy w zastosowaniu przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów, czy też poszukiwać za nią (albo wręcz wskazywać) naruszeń prawa, których mógł dopuścić się (dopuścił się) sąd pierwszej instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza. Zauważyć wreszcie należy, iż z treści tak uzasadnienia skargi kasacyjnej jak i sposobu skonstruowania zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 1, 4 i 6 wprost wynika, iż strona skarżąca kasacyjnie w ramach tych zarzutów kwestionuje nie tyle zaaprobowane przez Sąd ustalenia faktyczne organów dotyczące okoliczności wzniesienia i parametrów oraz sposobu posadowienia przedmiotowego nośnika reklamowego, co prawidłowość dokonanej kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane i co za tym idzie prawidłowość uznania tych robót za samowolę budowlaną i oraz prawidłowość wdrożonego trybu reakcji organów nadzoru budowlanego na wykonanie spornego nośnika. Powyższe zarzuty uznać zatem w tym zakresie należy za zarzuty naruszenia przepisów postępowania i rozpoznać łącznie z zarzutami wprost tak określonymi w skardze kasacyjnej i oznaczonymi jako tiret 1 do 3., co nastąpi w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Stwierdzić w tym miejscu trzeba, iż co do sposobu posadowienia przedmiotowego obiektu na gruncie brak jest sprzeczności pomiędzy ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ nadzoru budowlanego w toku oględzin, a projektem budowlanym zamiennym, co wprost wynika chociażby z przytoczonych na s. 10 skargi kasacyjnej zapisów dotyczących tego aspektu sprawy zawartych w projekcie budowlanym zamiennym i w protokole kontroli przeprowadzonej przez organ oraz z przedstawienia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy na s. 2-3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny czy ten zaistniały sposób posadowienia obiektu na gruncie może być na w świetle przepisów Prawa budowlanego uznany za trwałe związanie z gruntem, dotyczy zatem dokonania wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, a nie oceny prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 5 wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia wyjaśnił dlaczego nie podzielił zarzutu naruszenia przez MWINB art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, a stanowisko to uznać należy za trafne. Skoro bowiem organ odwoławczy orzekł w sprawie kasacyjnie i wskazał, iż przedłożone przez Spółkę w toku procedury legalizacyjnej dokumenty nie spełniają wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, wobec czego nałożenie opłaty legalizacyjnej było przedwczesne, to oczywistym jest, iż nie stosował regulacji dotyczących sposobu obliczenia wysokości tej opłaty. Jedynie na marginesie powyższych rozważań i gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przyśpieszenia jej prawidłowego rozpoznania przez organy administracji wskazać w tym miejscu trzeba, iż art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis ten nie odsyła zatem do stosowania do opłaty legalizacyjnej wyłącznie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, lecz do odpowiedniego stosowania w tym zakresie wszelkich regulacji dotyczących kar o jakich mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Niewątpliwie zaś taką regulacją jest art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego określający jedynie wysokość stawki opłaty (s), która zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu jest jedną ze składowych wzoru na obliczenie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej o jakiej mowa w tym przepisie. Z powyższego wynika, że dla zastosowania w danej sprawie art. 59f ust. 1 niezbędnym jest odwołanie się między innymi także do ust. 2 tego samego przepisu, albowiem tylko to umożliwia dokonanie obliczenia tak kary pieniężnej w nim wskazanej, jak i opłaty legalizacyjnej o jakiej mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Poza powyższymi przesłankami wskazać nadto należy, iż zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie także z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała naruszenia przez Sąd I instancji żadnego z tych przepisów, a jedynie usiłowała zakwestionować wynik dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., czy też art. 133 § 1 P.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej nie powiązał ze wskazaniem jakie okoliczności nie podniesione w skardze, a uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia, zostały pominięte przez Sąd I instancji, względnie w czym dopatruje się naruszenia zasady orzekania na podstawie akt sprawy, w tym nie wykazał by Sąd I instancji orzekając nie zapoznał się z aktami sprawy, nie dysponował nimi czy też by oparł się na materiale dowodowym, którego w aktach brak. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, publ. ONSAiWSA 2012/6/101). Nadto zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 publikowany ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1054/17, dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 506/17, dost. w CBOSA). Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało, a okoliczność, że stanowisko Sądu I instancji, co do braku po stronie orzekającego w sprawie organu nadzoru budowlanego naruszeń przepisów było lakoniczne nie przekreśla tejże oceny jako prawidłowej. Odnośnie zarzutów dotyczących art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. wskazać należy, iż przepisy te mają charakter ustrojowy. Można byłoby uznać w ostateczności te przepisy za naruszone, gdyby sąd administracyjny uchylił się od dokonania kontroli, np. w ten sposób, iż odrzuciłby skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy o tym, że nie doszło do ich naruszenia. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonego postanowienia zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tego orzeczenia z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jego legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym regulacjom. Niezrozumiałe jest nadto powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja administracyjna, lecz postanowienie, na które służyło zażalenie. Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zauważyć trzeba, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że urządzenie reklamowe (gablota reklamowa) o całkowitej wysokości wraz z podstawą ok. 2,9 m i szerokości ok. 1,4 m składające się podświetlanego nośnika reklamowego umocowanego do betonowej podstawy posadowionej bezpośrednio na gruncie, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Jest to bowiem konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie, że postawienie tej gabloty reklamowej stanowiło roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud. Parametry urządzenia wskazują, że zastosowany w nim fundament, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Podkreślić bowiem należy, iż o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08 – dostępne w CBOSA). Uwzględniając to utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko stwierdzić należy, iż kwalifikacja przedmiotowego urządzenia reklamowego (gabloty reklamowej) jako budowli nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku odniósł się do parametrów urządzenia reklamowego, wyjaśniając w czytelny sposób, dlaczego uznał, że kwalifikacja urządzenia jako budowli dokonana przez organy orzekające w sprawie odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane cały czas obowiązywała i obowiązuje wyrażona w art. 28 ust. 1 generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), przy czym przez "roboty budowlane" rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Pr. bud.), a przez "budowę" wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy). Ustawa definiuje również pojęcie obiektu budowlanego wskazując, że należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Pr. bud.) oraz pojęcie budowli (art. 3 pkt 3 Pr. bud.). Podkreślenia wymaga, że definiując pojęcie budowli prawodawca wprost wskazał w definicji legalnej, że obejmuje ono między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji pojęcia "wolno stojący". W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie wykładni językowej, przez pojęcie "wolno stojący" rozumie się samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek lub budowlę, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Pojęcie "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych obiektu budowlanego i jego otoczenia, weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 637/10 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Gl 1420/13 –dostępne w CBOSA). Obiekt będący przedmiotem postępowania jest zatem niewątpliwie obiektem wolno stojącym w rozumieniu regulacji prawa budowlanego. Jak wykazano już powyżej jest on także trwale związany z gruntem. Nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż stanowi on trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, albowiem jedyną funkcją tego obiektu jest zapewnienie prezentowania treści reklamowych. Powyższe w połączeniu z treścią art. 3 pkt 9 Pr. bud. definiującego pojęcie urządzenia budowlanego pozwala na stwierdzenie, iż tego rodzaju obiekt jest budowlą, a nie urządzeniem budowlanym. Znamiennym jest przy tym, iż choć autor skargi kasacyjnej kwestionuje zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu jako budowli, to jednocześnie nie przedstawia jakiejkolwiek własnej propozycji jak tego rodzaju obiekt winien być kwalifikowany na gruncie przepisów prawa budowlanego. Dalej wskazać należy, iż wyjątki od powszechnej zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Pr. bud. wprowadza art. 29 tej samej ustawy, określający w ust. 1 jakiego rodzaju budowy nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w ust. 2 określający katalog robót budowlanych takowego pozwolenia nie wymagających. Ujęcie danej kategorii budowy, bądź robót budowlanych w powyższych katalogach wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza przy tym jeszcze zwolnienia danego rodzaju budów bądź robót z reglamentacji objętej przepisami prawa budowlanego, albowiem w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prawodawca wskazał jakie rodzaje budów i robót budowlanych spośród wskazanych w art. 29 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Wprowadzanie przez ustawodawcę do art. 29 ust. 1 lub 2 Pr. bud. i powiązanego z nim art. 30 ust. 1 tej samej ustawy, zmian polegających na uzupełnianiu tych regulacji o nowe kategorie obiektów i robót budowlanych, nie oznacza zatem wyłącznie obejmowania tychże nowych kategorii obiektów i robót budowlanych reglamentacją polegającą na obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przede wszystkim zwalnianie przedmiotów tych zmian spod generalnego obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Jeden z takich wyjątków zawiera art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud. zgodnie, z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy wykonanie robót o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi architektonicznemu. Należy zauważyć, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji legalnej zwrotu "instalowanie". Jednakże analizując kontekst w jakich zwrot "instalowanie" pojawia się w przepisach ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, iż jest on adekwatny dla określenia robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych. Za takim stwierdzeniem przemawia analiza treści przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud. w brzmieniu pierwotnym obowiązującym do 24 grudnia 1997 r. (art. 29 ust. 2 pkt 2), który odnosił się wyłącznie do "tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych", co wynikało wprost z jego treści. Następnie wykreślono z jego treści powyższy fragment i zmieniono nieco brzmienie, pozostawiając w dalszym ciągu zwrot "instalowaniu". Przy czym druga część przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego) dotyczy tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, co może wskazywać, że i pierwsza część tego przepisu, ponieważ jest to zawarte w jednym zdaniu, odnosi się też do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, pomimo że wykreślono wyrazy "na istniejących obiektach budowlanych". Ponadto pojęcia "instalowania" użyto również pkt 14 i 15 art. 29 ust. 2 Pr. bud., gdzie wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat i instalowaniu urządzeń odnosi się do robót wykonywanych "na obiektach budowlanych". Zakładając zatem, iż ustawodawca przy kształtowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane posłużył się regułą konsekwencji terminologicznej i pojęciowej uznać należy, iż skoro ustawodawca w jednym artykule (art. 29) dwukrotnie użył zwrotu "instalowanie" w odniesieniu do robót wykonywanych na obiektach budowlanych, to nie mógł tego samego zwrotu użyć w innym znaczeniu w pkt 6 art. 29 ust. 2 Pr. bud. Reasumując należy stwierdzić, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud. znajdzie zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, natomiast jeśli w ustawie jest mowa o "budowie" to zwrot ten należy odnieść między innymi do takich budowli jak wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowy nie wymieniono w art. 29 ust. 1 Pr. bud. Inaczej rzecz ujmując robotami budowlanymi podlegającymi hipotezie normy wyrażonej w art. art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud. byłby niewątpliwie prace polegające na zmianie tablicy, względnie innego nośnika reklamowego na już istniejącym budynku bądź innym obiekcie budowlanym, lecz nie realizacja od postaw całej wolno stojącej, trwale związanej z gruntem budowli stanowiącej jako funkcjonalna całość jedno urządzenie reklamowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż skoro przedmiotowy obiekt jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud., a jego wykonanie nie może być kwalifikowane jako instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, to jedyną możliwą kwalifikacją robót polegających na jego wzniesieniu jest uznanie ich za budowę, która zgodnie z definicją ustawową polega właśnie na wykonywaniu obiektu budowlanego, a więc również budowli. Takowa budowa wymagała zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. uprzedniego uzyskania odpowiedniego pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, iż w przypadku samowolnego wzniesienia takiej budowli zastosowanie znajdzie właśnie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., wprost wskazujący, że odnosi się on do wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektów budowlanych. Z powyższych względów za bezzasadne uznać należy zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 48 ust. 1 Pr. bud. Za nietrafne uznać należy także zgłoszone zarzuty dotyczące naruszenia art. 49b ust. 1 Pr. bud., albowiem przepis ten dotyczy skutków budowy obiektów budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i w ogóle nie stosowany przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji, które orzekały w przedmiocie postępowania dotyczącego wybudowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia. W oparciu o te ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.