II SA/Kr 1450/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Gminy Ł. kwotę [...]zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dla Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia 29 grudnia 2016 r. znak [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późń. zm. - dalej ustawa Prawo budowlane) nakazał właścicielowi działki Gminie Łącko wykonać rozbiórkę realizowanego na dz. nr [...] w miejscowości [...], gm. Łącko, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na fundamencie betonowym, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej i wym. w rzucie poziomym 7,20 mx 8,95 m. Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie, iż na działce ewidencyjnej nr [...] w [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny będący w trakcie budowy. Budynek w stanie surowym otwartym, częściowo postawiono ściany na podmurówce betonowej. Inwestorem budowy był R. S., który nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej budowy. Wobec braku aktualnych podkładów geodezyjnych, jak również brak znaków granicznych w terenie na potrzeby identyfikacji obiektu w terenie pracownicy PINB posiłkowali się sporządzonym przez Gminę Łącko szkicem zatytułowanym "Istniejący stan zagospodarowania terenu" przedstawiającym poglądową inwentaryzację obiektów w terenie w ramach "Osady Romskiej w [...]" (k. 5 akt PINB). I tak, przedmiotowy budynek został oznaczony przez pracowników PINB na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli numerem 8. Jednocześnie wg nomenklatury nadanej przez Gminę Łącko na swojej roboczej inwentaryzacji (k. 5 akt PINB) jest on oznaczony numerem l i został wybudowany od strony południowej budynku oznaczonego numerem 2. Protokół kontroli został nadto uzupełniony o materiał zdjęciowy przedstawiający obiekt objęty niniejszym postępowaniem (k. 6 i 7 akt PINB) W toku wdrożonego postępowania dowodowego organ I instancji prowadził czynności wyjaśniające ukierunkowane na ustalenie faktycznej daty budowy spornego obiektu, obejmujące m. in. analizę ortofotomap dostępnych na stronach internetowych [...] W oparciu dokonanej analizy organ I instancji uznał, że budowa spornego budynku została rozpoczęta w warunkach samowoli budowlanej około 2009 r. Dodatkowo PINB poczynił ustalenia, że działka nr [...], na której posadowiona jest sporna budowa znajduje się na terenach oznaczonych symbolem "10.ZL.25" tj. tereny zieleni leśnej oraz KDW tj. tereny dróg kołowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko zatwierdzonego Uchwałą rady Gminy w Łącku Nr 12/2007 z dnia 28 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 304, poz. 2049). Te czynności postępowania wyjaśniającego dały organowi I instancji asumpt do poczynienia wniosku, że sporna budowa o znamionach samowoli budowlanej nie mogła być zalegalizowana, bowiem analizowany obiekt pozostaje niezgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od decyzji wniosła Gmina Łącko zarzucając brak jakichkolwiek ustaleń czy inwestor miał prawo dysponowania gruntem oraz w którym roku rozpoczął inwestycję, nieruchomością na cele budowlane. Wskazano, iż adresatem nakazu rozbiórki winien być inwestor, ponieważ ma on możliwość jej zrealizowania. Podkreślono, iż budynek powstał nie w 2009r. lecz w 2016r. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 13 września 2017r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom: R. S. oraz Gminie Łącko, rozbiórkę posadowionego na fundamencie betonowym, parterowego budynku mieszkalnego będącego w budowie, o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym 7,20 m \ 8,95 m, wskazanego na mapie kolorem czerwonym, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości [...], gm. Łącko. Organ odwoławczy wskazał, iż nieruchomość nr [...] położona w [...], która pozostaje zabudowana obiektem objętym niniejszym postępowaniem - stanowi własność Gminy Łącko, która z tej przyczyny legitymuje się interesem prawnym do udziału w postępowaniu. Sporny obiekt zlokalizowany jest również bezpośrednio przy granicy z działką drogową nr [...] (vide szkic zalegający w aktach PINB, k. 9 i 25 akt PINB), którą na zasadach samoistnego posiadania włada Gmina Łącko (k. 20 akt [...]INB). Za stronę postępowania uznany został nadto R. S., a to jako ustalony przez organ I instancji inwestor przedmiotowego obiektu. [...]INB wskazał na analizę treści wpisów zamieszczonych w księdze wieczystej nr [...] oraz raportu z rejestru gruntów dla działki nr [...] (k. 23 i 24 akt [...]INB), który potwierdził aktualność ustalonego przez PINB kręgu stron postępowania. Dokonując powtórnej oceny prawidłowości ustaleń faktycznych i wyrażonej oceny prawnej sprawy, po analizie akt sprawy zgromadzonych przez PINB, organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez organ I instancji wskazujące, iż R. S. jest inwestorem spornego obiektu, którego dotyczyła zaskarżona decyzja. Inwestor brał udział w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2011 r. i okoliczności tej nie negował. Na aprobatę zasługuje nadto ustalenie, że budowa pozostającego nadal w toku budowy budynku została wykonana samowolnie (bez pozyskania uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej), a budowa została rozpoczęta przez inwestora około 2009 r., co wynika z porównania zdjęć lotniczych z lat 2002-2003 i 2009 i mapy z 2006 r. (k. 25 i 25a akt PINB). Przytoczone okoliczności nie budzą wątpliwości organu odwoławczego co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. R. S. w toku postępowania miał zapewnioną możliwość czynnego udziału, nie kwestionował ani przypisanego mu sprawstwa w zakresie przedmiotowej samowoli budowlanej, ani też okoliczności, że budowa spornego obiektu nie została poprzedzona pozyskaniem zgody właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej w przewidzianej prawem formie. W tym stanie rzeczy scharakteryzowane powyżej okoliczności nie budzą wątpliwości organu odwoławczego co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. W ocenie organu odwoławczego nie znajdował zastosowania powołany przez PINB przepis art. 29 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dotyczący jedynie wymogu zgłoszenia co do budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, gdyż został dodany dopiero ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Skoro zostało ustalone, że budowa spornego obiektu rozpoczęła się w 2009 r., to przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego obowiązujących właśnie w dacie realizacji samowoli należało oceniać jego legalność. Budynek o cechach ustalonych w przedmiotowym postępowaniu w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem budowa tego rodzaju nie była objęta zwolnieniem z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 - 31 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia budowy. Powyższe uchybienie organu I instancji nie miało jednak negatywnego wpływu na przyjęty tryb oceny skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. Prawidłowo też orzeczony nakaz rozbiórki był konsekwencją ustalenia przez organ I instancji, że legalizacja spornego budynku jest niemożliwa, a to z uwagi na niezgodność z obowiązującym na terenie Gminy Łącko miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 21 akt PINB). Ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenu zabudowanego samowolą wykluczało zdaniem PINB zgodność samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, PINB nieprawidłowo natomiast skierował zaskarżoną decyzję jedynie do skarżącej Gminy Łącko - jako właściciela działki, na której zlokalizowano sporny obiekt budowlany, w świetle art. 52 ustawy Prawo budowlane. Na potrzeby ustawy Prawo budowlane przyjmuje się, że inwestor oznacza osobę lub grupę osób manifestującą wolę zainicjowania, rozpoczęcia i kontynuowaniu określonego procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem będzie zawsze podmiot bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie może się rozpocząć ani nie może być kontynuowany. W kontekście niniejszej sprawy w analizowanym przypadku inwestorem jest grupa osób, tj.: S. S., czyli osoba która - stosownie do ustaleń - faktycznie zrealizowała przedmiotowy budynek mieszkalny (sprawca samowoli na gruncie), ale także Gmina Łącko (osoba prawna), która poprzez swoją milczącą zgodę na realizację od 2009 r., na jej gruncie, budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, faktycznie przejawiła wolę co najmniej zainicjowania spornego procesu inwestycyjnego. Nie inaczej należy bowiem ocenić zachowanie Gminy Łącko, sprowadzające się do udostępnienia swojego gruntu pod budowę samowolnego obiektu. Materiał sprawy uprawnia do wniosku, że przedmiotowy budynek powstaje na terenie, na którym co najmniej od początku lat 90. XX w. Gmina Łącko tolerowała na nabytym z mocy prawa gruncie stan sprowadzający się do założenia tzw. "Osady Romskiej [...]" i do czasu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie znosiła fakt korzystania z własnego gruntu przez członków tej społeczności, w tym poprzez wznoszenie tamże kilkudziesięciu obiektów budowlanych realizowanych na przestrzeni wielu lat. Powyższe dodatkowo czyni uprawnionym wnioskowanie, iż Gmina Łącko samowolną działalność inwestycyjną na własnej nieruchomości stymulowała, milcząco akceptując fakt wykorzystaniu gruntu pod samowolną budowę, co de facto oznacza, że grunt ten R. S. udostępniła. Powyższe czyni z Gminy Łącko faktycznego współinwestora samowoli. Wobec powyższych wyjaśnień [...]INB wskazuje, że w ramach kompetencji reformatoryjnych uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o nałożeniu obowiązku rozbiórki budynku na inwestora spornej samowoli budowlanej tj. na P. R. S. oraz Gminę Łącko. W realiach analizowanego przypadku tylko nałożenie obowiązku na obu inwestorów zapewni realną (i efektywną) możliwość wykonania orzeczonego nakazu. Skoro bowiem, zarówno Gmina jako właściciel gruntu oraz drugi inwestor - upoważniony przez stronę skarżącą do wykonania ewentualnej rozbiórki na cudzym gruncie (vide pismo Gminy z dnia 20 lipca 2017 r.) mają możliwość wykonania orzeczonego obowiązku, to należało uczynić adresatami oba w/w podmioty w celu zwiększenia efektywności wykonania nakazu likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. Dalej, wskazano, że pogląd prawny o możliwości nałożenia obowiązku na faktycznego inwestora, nie posiadającego tytułu prawnego do nieruchomości, wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 238/17, na który powołuje się obszernie w swoim piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. Gmina Łącko nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Gmina Łącko, poprzez brak jakichkolwiek działań, wyrażała milczącą zgodę na budowę spornego budynku, bowiem nie manifestowała dotychczas braku zgody na zabudowę swojej działki na cele osiedla romskiego. Żadne sygnały, ani zawiadomienia w tej sprawie do organów nadzoru budowlanego nie wpływały. Podnoszone obecnie przez Gminę Łącko argumenty jakoby "różne czynniki utrudniały skuteczność" działań w celu zaprzestania zabudowy działki gminnej przez ludność romską nie zostały poparte żadnymi dowodami, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina Łącko zarzucając zasady dwuinstancyjności wobec tego, iż R. S. utracił możliwość złożenia odwołania. Nadto organ pominął kwestię solidarności przy wykonaniu nałożonego obowiązku. Wskazano także na sprzeczność w uzasadnianiu decyzji poprzez wskazanie w niej na inwestora S. S., który nie brał udziału w postępowaniu. Podkreślono, iż Gmina nie powinna być adresatem obowiązku, gdyż nie miała na powstanie budynku żadnego wpływu. W oparciu o to wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotycząca rozbiórki obiektu budowlanego nałożonego na Gminę Łącko, właściciela terenu oraz inwestora R. S.. W ocenie organu nałożenie na gminę (obok inwestora) obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu, którego z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można legalizować uzasadniona jest tym, że gmina godziła się na powstanie tej samowoli. Strona skarżąca – gmina przeczy tej okoliczności podając, że na powstanie samowoli budowlanej nie wyrażała zgody, czy też aprobaty, ani nawet o niej nie wiedziała. Zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jest w sprawie niespornym, iż inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest skarżąca Gmina Łącko – właściciel terenu na którym samowola powstała. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08 (LEX nr 552842) pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15 wskazuje, że przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. (...). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Podobne stanowisko zajął wyrok NSA w wyroku z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. II SA/Po 753/12. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach. Nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości na której samowoli dokonał nie przysługuje. Jak mowa o tym wyżej kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 p.b. nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu na którym samowoli tej się dopuścił a samowoli tej dopuścił się bez zgody czy choćby aprobaty właścicielka. Kierowanie nakazu na gminę – właściciela terenu skutkowałoby tym, że w rzeczywistości na tym podmiocie spoczywałby obowiązek dokonania rozbiórki, ponoszenia jej ciężarów także w sensie ekonomicznym, co nie jest uzasadnione ustaleniami organu. Organy obu instancji nie wyjaśniły, w oparciu o jakie dowody ustalono, że gmina wiedziała i milcząco wyrażała zgodę na dokonanie samowoli budowlanej co uzasadniałoby kierowanie nakazów właśnie na nią, obok inwestora który z założenia nie jest zainteresowany by decyzję administracyjną realizować. Materiał dowodowy w aktach administracyjnych tego stanowiska nie potwierdza, a doświadczenie życiowe wskazuje, iż właściciel w tym przypadku Gmina Łącko nie ma żadnego interesu faktycznego by na jego terenie powstała nielegalna osada romska. Interesu gminy należy upatrywać raczej w likwidacji tego stanu rzeczy, a nie w jego zaistnieniu. W tym stanie rzeczy zdaniem sądu kierowanie nakazu rozbiórki także do tego podmiotu tj. Gminy Łącko jest co najmniej przedwczesne. Zarzut skargi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności jest w ocenie sądu niezasadny. R. S. był stronną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji i miał możliwość składania odwołania czego jednak nie uczynił (podobnie jak nie złożył skargi). Sprawa pod względem przedmiotowym jest identyczna w postępowaniu przed organami obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyżej wyrażone zapatrywania prawne, a ewentualne nałożenie obowiązku rozbiórki także na Gminę, musi zostać poprzedzone wnikliwymi ustaleniami, że o przedmiotowej budowie Gmina wiedziała. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz strony skarżącej zwrot wpisu – 500 zł., wynagrodzenia radcy prawnego – 480 zł. i opłaty od pełnomocnictwa – 17 zł.