I OSK 2527/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 84/24 w sprawie ze skargi L. S. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Chorzów w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt I SAB/GI 82/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "Sąd I instancji"), na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę L. S. (dalej: "Skarżąca", "Strona") na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta C. (dalej: "Prezydent") w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego; 2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie Sądu I instancji, że organ nie pozostawał bezczynny pomimo, iż nie prowadził postępowania w sprawie z powodu "nieotrzymania prawomocnego wyroku Sądu wraz aktami"; 3. art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżącą w skardze zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania, a także ustosunkowanie się w sposób lakoniczny przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów. II. prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rodziny I Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (DZ.U. z 2021 r., poz. 893, dalej: "Rozporządzenie") poprzez uznanie, że po 18 miesiącach od dnia powzięcia przez organ administracyjny wiadomości o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, toczące się nadal postępowania administracyjne w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest prowadzone przewlekle, a do tego jest zasadne i usprawiedliwione koniecznością przeprowadzenia jednego dowodu, jakim jest wywiad środowiskowy, a organ cyt. "nie ma możliwości zakończenia postępowania z uwagi na brak wywiadu środowiskowego". Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie postanowienia (powinno być wyroku) i jego merytoryczne rozstrzygnięcie to jest orzeczenie zgodnie żądaniem Skarżącej w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Na wstępie odnieść się należy do równoczesnego procedowania przez sąd administracyjny kwestii bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniesiona bowiem skarga do Sądu I instancji dotyczyła zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta w przedmiocie uchylenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tak określonym przez Skarżącą przedmiotem sprawy wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, iż na gruncie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. Przewlekłość postępowania polega natomiast na prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z powyższego wynika, iż bezczynności organu występuje w sytuacji niewydania decyzji pomimo upływu terminu do jej wydania. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można natomiast mówić gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, także wtedy gdy nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji. W obu wypadkach mamy do czynienia z naruszeniem zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Na kanwie powyższego rozumienia instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania utrwalone jest zapatrywanie, iż rozdzielenie jednej skargi na dwie odrębne skargi i prowadzenie przed wojewódzkim sądem administracyjnym dwóch odrębnych postępowań w tej samej sprawie administracyjnej jest wadliwe z uwagi na treść art. 57 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Rozdzielenie skarg na podstawie tegoż przepisu winno zatem nastąpić wtedy, gdy w jednej skardze organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, tj. takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przechodząc dalej i odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania opisanych w jej pkt 1 i 2, tj. art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie były stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie mamy bowiem do czynienia ze skargą kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, który rozpatrywał skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Ponadto sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie kontroluje ich stosowanie przez organy administracji publicznej, w sprawach, w których organy te mają obowiązek stosować przepisy k.p.a. Podstawą orzekania przez Sąd I instancji był art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie został jednak w skardze kasacyjnej postawiony w powiązaniu z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej, w których powołuje się wymienione wyżej przepisy k.p.a. należy uznać za chybione. Za chybiony uznać również należy zarzut z pkt 3 skargi kasacyjnej, tj. naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie może odnieść skutku. Przepisy art. 1 p.p.s.a. i art. 3 p.p.s.a. mają bowiem charakter ustrojowy, gdzie przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres obowiązywania ustawy, zaś przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje na zakres właściwości sądów administracyjnych. Przepisy ten w sposób najbardziej ogólny określają zatem zasady sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, nie dotyczą one natomiast samych praw bądź obowiązków stron stosunków administracyjnoprawnych, ani szczegółowych reguł samego postępowania przed sądem. Tego rodzaju przepisy zasadniczo nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej, gdyż określają jedynie generalną kompetencję sądów administracyjnych, podczas gdy realizacja tej kompetencji następuje na podstawie i w trybie szeregu szczegółowych przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Kwestionując zatem wynik przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem należy wskazać na te przepisy dotyczące konkretnych obowiązków sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którym sąd w ocenie skarżącego kasacyjnie uchybił, a nie przepisy dotyczące abstrakcyjnej kompetencji do sprawowania takiej kontroli. Naruszenie art. 1 p.p.s.a. mogłoby hipotetycznie wystąpić w przypadku, gdyby sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy w ogóle nie zastosował przepisów p.p.s.a., zaś naruszenie art. 3 p.p.s.a. musiałoby dotyczyć sytuacji w której sąd rozpoznający sprawę nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu, przeprowadził kontrolę pod innym względem niż zgodność z prawem bądź przeprowadził kontrolę aktu nie objętego właściwością sądu administracyjnego. Żadna ze wskazanych sytuacji nie ma jednak miejsca w sprawie. Powiązanie wskazanych przepisów z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zarzutu, albowiem przepis ten ma charakter techniczny i wskazuje jedynie na elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, co nie wykazuje żadnego związku z powyżej powołanymi przepisami o charakterze ustrojowym. Samo zaś naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo jest możliwe w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, źródło CBOSA). Żadna z opisanych sytuacji nie występuje w sprawie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez Skarżącą kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wskazać należy, że Sąd I instancji również nie stosował powyższych przepisów prawa materialnego. Jeżeli zaś strona powołuje się w skardze kasacyjnej na przepis prawa materialnego, który nie był zastosowany przez Sąd i jednocześnie nie wskazuje w jaki sposób ów przepis miałby znaleźć w sprawie zastosowanie, to tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Abstrahując od powyższego ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (źródło CBOSA) podjęta w pełnym składzie. Mając powyższe na względzie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a wbrew twierdzeniu Skarżącej - Prezydent nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania jest w pełni prawidłowe. Jak wynika bowiem z akt sprawy postępowanie w sprawie uchylenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wszczęte zostało zawiadomieniem z 6 lutego 2023 r. i zakończyło się już decyzją Prezydenta z 23 lutego 2023 r. od której Skarżąca wniosła odwołanie. Następnie decyzją z 13 sierpnia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy powyższą decyzję. Na powyższą decyzję skargę do Sądu I instancji wniosła Skarżąca. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1049/23, uchylił decyzje obu organów wskazując na konieczność ponownego zbadania sprawy z uwzględnieniem zastrzeżeń Sądu, co do przebiegu postępowania, a w szczególności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że Prezydent zasadnie nie prowadził postępowania w sprawie do czasu otrzymania prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy, co nastąpiło dopiero 23 lutego 2024 r. Ponadto, jak wynika z akt sprawy i z udzielonej przez Prezydenta odpowiedzi na skargę w okresie od otrzymania akt z Sądu do dnia wniesienia skargi przez Skarżącą, tj. do 29 marca 2024 r. Prezydent prowadząc ponownie postępowanie w sprawie podjął szereg czynności procesowych próbując jednocześnie w tym czasie doprowadzić do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze Skarżącą. Pierwotny jego termin został wyznaczony przez organ na 22 marca 2024 r. Ostatecznie termin ten został wyznaczony w porozumieniu ze Skarżącą na dzień 27 marca 2024 r. z uwagi na problemy zdrowotne jej córki. O przedłużeniu postępowania organ powiadomił stronę pismem z 25 marca 2024 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że niewątpliwie z uwagi na brak wywiadu środowiskowego, którego przeprowadzenie nakazał Sąd I instancji w wyroku z dnia 21 listopada 2023 r. - organ nie miał możliwości zakończenia postępowania w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od Skarżącej na rzecz Prezydenta zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagał się w piśmie procesowym z 20 marca 2025 r. Stosownie bowiem do art. 179 p.p.s.a. termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Złożona do akt niniejszej sprawy odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogła wywołać skutków procesowych, bowiem została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.