II SA/Rz 151/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 listopada 2023 r. nr I-III.7721.8.9.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr AB-AAB.6740.216.2023; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego K. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset łotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 27 listopada 2023 r. nr I-III.7721.8.9.2023, wydana w odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 15 maja 2023r. KP (dalej: "skarżący" lub "inwestor") zwrócił się do Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w poziomie parteru, zlokalizowanego na działce nr [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2023r. nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji podał, że postanowieniem z 22 czerwca 2023r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.", wezwał skarżącego do usunięcia wskazanych w rozstrzygnięciu braków przedłożonego projektu budowlanego. Inwestor 4 sierpnia 2023r. przedłożył uzupełnioną dokumentację, jednak jej analiza wykazała, że nie usunął braku wskazanego w pkt g) postanowienia, dotyczącego miejsc postojowych. Starosta wskazał, że skarżący został wezwany do zapewnienia miejsc postojowych zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 8 Uchwały Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego [...] oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) - dalej: "rozporządzenie". Organ I instancji podniósł, że w § 8 ww. uchwały Rady Miasta [...], dotyczącego terenów oznaczonych symbolem 4MW/U, określono m.in. minimalną ilość miejsc parkingowych oraz dopuszczono wprowadzenie parkowania na terenie oznaczonym symbolem 20MW/U. W opisywanej sprawie inwestor zapewnił miejsca postojowe dla 4 lokali w przyziemiu budynku galerii handlowo usługowej [...], powołując się na pismo wyrażające zgodę na lokalizację miejsc postojowych podpisane przez przedstawiciela C sp.j. z [...] października 2018 r. Pozostałe miejsca dla 3 lokali przewidziano na parkingu na działce nr [...], oddalonym od projektowanego budynku o 160 m, czyli na terenie niebędącym terenem inwestycji i będącym własnością innego podmiotu. W ocenie Starosty, brak zapewnienia przez inwestora miejsc parkingowych na terenie inwestycji narusza § 18 rozporządzenia, bowiem w przepisie tym mowa o działce budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja. Zorganizowanie miejsc postojowych w postaci wskazania parkingu zewnętrznego poza terenem inwestycji oznacza, że miejsca te mogą zostać w przyszłości zlikwidowane, a zatem nie można w tym wypadku mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych. Okoliczność ta, w ocenie organu I instancji, obligowała do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący w odwołaniu od tej decyzji zakwestionował, że przedłożona dokumentacja projektowa zawiera braki w zakresie określenia miejsc postojowych. Zdaniem odwołującego, wobec kompletności dokumentacji projektowej, obowiązkiem Starosty było wydanie decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzją z 27 listopada 2023 r. nr I-III.7721.8.9.2023 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy podał, że działka nr [...] położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...], uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...]., zmienionym następnie uchwałami Rady Miasta [...]. Z rysunku MPZP wynika, że działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 4MW/U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Ustalenia dla ww. terenu określone zostały w § 8 MPZP. W § 8 pkt 5 lit. g) uchwały wprowadzono natomiast nakaz zapewnienia miejsc parkingowych w minimalnej ilości 1 miejsca na lokal użytkowy lub mieszkalny. Natomiast w § 8 pkt 2 lit. e) uchwały, e) dopuszczono wprowadzenia parkowania na terenie oznaczonym symbolem 20MW/U. Wojewoda podał, że w spornym budynku planowane są 2 lokale usługowe na parterze oraz 5 lokali mieszkalnych na I, II i III piętrze (str. 47 PAB). Wobec tego, zgodnie z § 8 pkt 5) lit. g uchwały, należy zapewnić dla przedmiotowej inwestycji minimum 7 miejsc postojowych na terenie własnej działki. Tymczasem analiza zapisów dotyczących układu komunikacyjnego znajdujących się w opisie (str. 36 PZT) prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, że wszystkie miejsca parkingowe inwestor przewidział poza terenem objętym wnioskiem. Słusznie zatem wskazał organ I instancji, że miejsca postojowe, co do zasady, należy urządzać na terenie inwestycji, tj. działki budowlanej na której powstać ma dany obiekt i w konsekwencji odmówił wydania decyzji o treści wnioskowanej przez inwestora. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w § 8 pkt 2) lit. e) uchwały lokalny ustawodawca dopuścił wprowadzenie parkowania dla inwestycji m.in. położonych na terenie 4MW/U na terenie oznaczonym symbolem 20MW/U. Inwestor jednak nie skorzystał z tej możliwości. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie, KP wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia Starosty z 22 czerwca 2023 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z § 8 pkt 2) lit e) oraz § 8 pkt 5) lit g) uchwały poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem w zaskarżonej decyzji, że: – "miejsca postojowe, co do zasady, należy urządzać na terenie inwestycji, tj. działki budowlanej, na której powstać ma dany obiekt", przy jednoczesnym wskazaniu, że: – "w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna", przy założeniu, że: – "szczególne okoliczności winny być zdaniem organu przenalizowane już na etapie albo uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdzie organ uprawniony do kształtowania polityki przestrzennej może, a nawet powinien przenalizować możliwości zabudowy, w tym konieczność i ilość miejsc postojowych i w sposób ostry określić ją w zapisach planu czy też decyzji o warunkach zabudowy", podczas, gdy prawidłowo dokonana wykładania prowadzi do zgoła odmiennych wniosków, polegających na przyjęciu, że: – § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie wyklucza możliwości zapewnienia miejsc postojowych na innej działce niż na działce budowlanej, na której powstać ma dany obiekt, zaś każdą sytuację należy badać indywidualnie; – § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie wskazuje, aby możliwość zapewnienia miejsc postojowych była uzależniona od wystąpienia szczególnych okoliczności, przewidzianych w "sposób ostry" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; – § 8 pkt 2) lit e) oraz § 8 pkt 5) lit g) uchwały nie zawiera zapisu wykluczającego możliwość zapewnienia miejsc postojowych na innej działce niż na działce budowlanej, na której powstać ma dany obiekt, a zatem "w sposób ostry" nie wykluczono możliwości, zapewnienia miejsc postojowych na innej działce niż na działce budowlanej, na której powstać ma dany obiekt, dopuszczając tym samym taką możliwość; 2. § 8 pkt 2) lit e) oraz § 8 pkt 5) lit g) uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżone przepisy nakazują zapewnienie miejsc postojowych na działce na której powstać ma dany obiekt, pomimo, że nie wynika to z treści przywołanych przepisów prawa miejscowego; 3. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo zapewnienia przez skarżącego jako inwestora urządzenia wymaganej prawem miejscowym ilości miejsc postojowych o charakterze trwałym, rzeczywistym w bezpośredniej bliskości inwestycji; 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez brak uwzględnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i dopuszczenie się w ten sposób zaniechania dokonania rzetelnego ustalenia czy dotychczas istniejące faktyczne zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanego obiektu na działce inwestora czy też w realiach przedmiotowej sprawy (stosunkowo niewielka działka w centrum miasta [...], zabudowana wokół innymi obiektami, niewielka odległość zapewnionych miejsc parkingowych od planowanej inwestycji, długi okres dotychczasowego trwania zapewnienia miejsc parkingowych - nie mniej niż 5 lat) dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych (parkingowych) poza terenem inwestycji, co prowadzi do ograniczenia praw właściciela do zabudowy należącego do niego gruntu w rozumieniu art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego; 5. art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, tj. zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w rezultacie błędne uznanie, że parkingi muszą być zorganizowane na działce nr [...], tym samym organ drugiej instancji naruszył prawo Skarżącego do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 259 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kierując się wyżej przedstawionymi granicami kontroli legalności, Sąd stwierdził, że skarga okazała się częściowo zasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny spełnienia przesłanki zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na uzasadnienie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego Wojewoda wskazał na zapisy § 8 pkt 2 lit. e) m.p.z.p. z 2008 r. dla tego terenu, który uprawnia do przyjęcia, że co do zasady miejsca postojowe należy lokalizować na terenie własnej działki budowlanej z ewentualnym dopuszczeniem ich lokalizacji na terenie oznaczonym w planie symbolem 20 MW/U. Organ podał, że w odwołaniu skarżący zajął jednoznaczne stanowisko, że dla przedmiotowej inwestycji lokalizacja miejsc parkingowych na działkach nr [...] jest znacznie dogodniejsza zarówno pod względem odległości jak i dostępności. Dodał, że teren oznaczony symbolem 20 MW/U nie jest skomunikowany z droga publiczną, co uniemożliwia ewentualne nawet wykorzystanie wyznaczonego terenu. W zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał na treść art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W § 18 i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r, poz. 1225 ze zm) zwane dalej; "rozporządzeniem" określono sposób i parametry zapewnienia miejsc postojowych. Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z ust. 2 § 18 rozporządzenia wynika, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Powyższy przepis jednoznacznie przewiduje dwie formy dla ustalenia liczby stanowisk postojowych i sposobu urządzenia parkingów, którymi są decyzja o warunkach zabudowy, albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.). Odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pn:" Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowa w poziomie parteru, zlokalizowanego na działce nr [...]" organy orzekające wywiodły z niezapewnienia miejsc parkingowych na działce inwestora oraz w obrębie terenu oznaczonego w m.p.z.p. symbolem 20 MW/U. Teren, na którym ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne objęty jest uchwałą [...] Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia zmiany Nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami [...]. Uchwalenie m.p.z.p. dla danego terenu powoduje, że aktualnie (do czasu uchwalenia planów ogólnych gminy, które mają zastąpić studia uwarunkowań (...) do 30 grudnia 2025r.) nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu. Ponadto Sąd nie podziela poglądu, że zabezpieczenie miejsc parkingowych powinno być zrealizowane wyłącznie na terenie inwestycyjnym. Zapewnienie miejsc parkingowych na działce inwestycyjnej należy oceniać jako rozwiązanie optymalne i najbardziej pożądane, ale aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że nie jest to prawnie dopuszczalne jedyne rozwiązanie. Miejsca parkingowe powinny być zasadniczo zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Jednak w każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi ustalić, czy dotychczas istniejące faktyczne zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanego obiektu na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych (parkingowych) poza terenem inwestycji9 wyrok WSA w Rzeszowie z 16.12.2019r., II SA/Rz 1237/19 i wyrok NSA z 12.04.2023r., II OSK 1285/20 – dostępne w cbosa). Ocena spełnienia wymogów tego przepisu przez pryzmat obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. powinna uwzględniać w każdym przypadku konkretne okoliczności faktyczne dotyczące projektowanej inwestycji. Istotne jest założenie, by nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości. Poza tym w przypadku obowiązywania na terenie inwestycji planu miejscowego organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny ocenić przedstawiony przez inwestora projekt pod kątem przesłanek określonych w § 18 ust. 1 i 2 warunków technicznych. W określonych okolicznościach dopuszcza się odstępstwo od tej zasady, gdy w konkretnych warunkach sprawy przeznaczenie i sposób zabudowy działki wskazują na taką konieczność (wyrok WSA w Poznaniu z 10.04.2024r., IV SA/Po 124/24). W uchwale nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia m.p.z.p. w § 8 pkt 2 lit. e) dopuszczono wprowadzenia parkowania na terenie oznaczonym symbolem 20 MW/U. Z § 8 pkt 5 lit. g) ww. uchwały wynika nakaz zapewnienia miejsc parkingowych w minimalnej ilości: 1 miejsca na lokal użytkowy lub mieszkalny. Skarżący zapewnił odpowiednią ilość miejsc postojowych w formie umów cywilnoprawnych na działce nr [...], która według skarżącego znajduje się w znacznie dogodniejszej lokalizacji niż teren oznaczony symbolem 20 MW/U. Dodał też, że aktualnie teren oznaczony symbolem 20MW/U nie jest skomunikowany z drogą publiczną, co uniemożliwia wykorzystanie tego terenu na parkingi funkcjonalnie powiązane z inwestycją planowaną do realizacji przez skarżącego. Organy prowadzące postepowanie nie wyjaśniły, czy twierdzenia skarżącego znajdują potwierdzenie na gruncie. Nie jest znany aktualny stan zagospodarowania terenu objętego symbolem 20MW/U, na którym plan dopuszcza realizacje budownictwa wielorodzinne i usługowe oraz czy jest możliwość zabezpieczenia miejsc parkingowych na tym terenie. Stworzenie uprawnienia do wykorzystania terenu oznaczonego symbolem 20MW/U należy odczytywać jako określone roszczenie dla inwestora w zakresie zabezpieczenia miejsc postojowych na tym terenie, gdyby nie było żadnej alternatywy. Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdza, że zapisu planu w § 8 pkt 5 lit. g) z 2008r. nie można interpretować jako nakazu, że tylko w tym miejscu inwestor realizujący inwestycję w obszarze oznaczonym symbolem 4MW/U może zabezpieczyć miejsca postojowe. Trzeba też mieć na uwadze, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego jest zgodne z ustaleniami m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem 4MW/U. Przyjęta przez organy wykładnia stoi w opozycji do prawa do zabudowy wyrażonym w art. 4 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo do zabudowy, jeżeli posiada tytuł prawny do nieruchomości. Skarżący przedłożył prawo do korzystanie z miejsc parkingowych [...]. Ze stanu faktycznego uwzględnionego przez Sąd do orzekania wynika, że część miejsc postojowych znajduje się na działce inwestora stanowiącej jego własność, a pozostałe na działce, do której posiada obligacyjny tytuł prawny, a ich ilość odpowiada ilości lokali mieszkalnych i użytkowych. Z tych przyczyn Sąd uznał, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie znajduje uzasadnienia stanie prawnym sprawy. W ocenie w szczególności doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię zapisów aktów prawa miejscowego, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji organu I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą związane oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku.