I SA/Sz 208/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 29 listopada 2023 r., nr S/P.0143.12.2023.KZ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę P. H. (dalej: "Skarżący") skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pismo z 11 listopada 2023 r., które na podstawie informacji zamieszczonych w jego uzasadnieniu zostało zakwalifikowane, jako skarga na decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z dnia 29 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W trakcie analizy pisma Skarżącego ustalono, że 16 października 2023 r. wystąpił on do Dyrektora Aresztu Śledczego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zadając w nim cztery pytania. Organ pismem z 6 listopada 2023 r. udzielił odpowiedzi na trzy pytania, natomiast w zakresie jednego odpowiedzi nie udzielił. Organ uznał, że żądanie informacji w zakresie "udostępnienia jadłospisów szczegółowych wszystkich norm żywieniowych rozpisanych przez dietetyka żywnościowego ułożonych dla Aresztu Śledczego w S. i Zakładu Karnego w Stargardzie jako oddziału zewnętrznego Aresztu Śledczego w S. za rok 2022-2023", ma cechy żądania udostępnienia informacji przetworzonej. W związku z tym w piśmie z 6 listopada 2023 r. wezwano Skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez wykazanie, jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem wnioskowanej informacji (jako informacji przetworzonej). W konsekwencji po bezskutecznym upływie wyznaczonego w wezwaniu terminu (14 dni), Organ 29 listopada 2023 r. wydał w zakresie ww. pytania, decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Decyzja zawierająca pouczenie o środku odwoławczym i terminie jego złożenia, została doręczona Skarżącemu 8 grudnia 2023 r. (zgodnie z ZPO). Skarżący w skierowanym do Organu piśmie z 28 grudnia 2023 r. zamieścił wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji z 29 listopada 2023 r. W odpowiedzi na wniosek organ I instancji pismem 8 stycznia 2024 r. zawiadomił Skarżącego, że pozostawia wniosek o przywrócenie terminu bez rozpoznania. Odpowiedź organu została doręczona Skarżącemu 12 stycznia 2024 r. W dniu 17 listopada 2023 r. wpłynęło do tut. Sądu pismo Skarżącego z 11 listopada 2023 r. zatytułowane "Wniosek o zwolnienie od kosztów od wniesienia skargi na odmowę udostępnienia informacji publicznej przez organ – Dyrektor Aresztu Śledczego w S. w całości i przyznanie pomocy prawnej do wniesienia profesjonalnej skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczeciniew przedmiotowej sprawie". Po rozpoznaniu w pierwszej kolejności wniosku o przyznanie prawa pomocy, Skarżącego zwolniono od kosztów w sprawie oraz ustanowiono dla niego pełnomocnika zawodowego. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik sporządził i złożył w Sądzie opinię z 26 lutego 2024 r. o braku podstaw do złożenia skargi w sprawie. W uzasadnieniu opinii przeprowadził analizę sytuacji prawnej Skarżącego i obszernie umotywował swoje stanowisko. Zarządzeniem z 18 marca 2024 r. Przewodnicząca Wydziału I powołując się na informacje zamieszczone w ww. opinii, zakwalifikowała ww. pismo Skarżącegoz 11 listopada 2023 r. jako skargę i zarządziła wpisanie skargi do dziennika korespondencji pod numerem I DK/Sz 17/24. W dalszej kolejności odpis skargi wraz z odpisem opinii pełnomocnika został przesłany organowi w celu przygotowania i przekazania do Sądu odpowiedzi na skargę. Po nadesłaniu przez organ odpowiedzi na skargę, Przewodnicząca Wydziału I zarejestrowała sprawę ze skargi P. H. z 11 listopada 2023 r.pod sygn. akt I SA/Sz 208/24, jako skargę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (tj. na decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w S. ). Wezwaniem z 21 maja 2024 r. Sąd zobowiązał Skarżącego do złożenia oświadczenia, czy ww. wniosek z 11 listopada 2023 r. stanowi skargę na bezczynność organu, czy skargę na odmowę udostępnienia przez Organ informacji publicznej, o którą Skarżący wnioskował w piśmie z 16 października 2023 r. Zgodnie z rygorem, w przypadku nie udzielenia odpowiedzi wniosek miał zostać potraktowany, jak skarga na odmowę udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w S. , o którą Skarżący wnioskował w piśmie z dnia 16 października 2023 r. Korespondencję przesłano za pośrednictwem ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu, wyznaczając 14 dniowy termin do udzielenia odpowiedzi. W wyznaczonym terminie, ani do dnia wydania przedmiotowego postanowienia Skarżący nie udzielił odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą, sąd administracyjny obowiązany jest ocenić jej dopuszczalność, w tym dopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j.; dalej: "P.p.s.a."), sąd skargę odrzuca, jeżeli jest ona niedopuszczalna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w S. z 29 listopada 2023 r., nr [...], którą odmówiono Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, jako informacji przetworzonej. Wskazana wyżej decyzja została wydana w pierwszej instancji, nie zostało natomiast wydane rozstrzygnięcie organu II instancji. Jak wskazywano w części historycznej uzasadnienia, Skarżący nie złożył skutecznie od decyzji z 29 listopada 2023 r. odwołania. Z akt sprawy wynika natomiast, że został złożony wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia, ale postępowanie w tym zakresie nie zostało zakończone postanowieniem o przywróceniu takiego terminu, a w konsekwencji odwołanie nie zostało skutecznie złożone przez Skarżącego. Sąd zaznacza, że w rozpoznawanej sprawie nie było jego rolą ocenianie prawidłowości postępowania organu w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W związku z tym przy rozstrzyganiu dopuszczalności skargi, Sąd analizował zgromadzony materiał jedynie pod kątem możliwości nadania biegu przedmiotowej skardze. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Z treści cytowanych przepisów wynika, że w sprawach, w których obowiązuje postępowanie dwuinstancyjne, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być wyłącznie orzeczenie wydane przez organ orzekający w sprawie w drugiej instancji. Przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. statuują zatem zasadę pierwszeństwa trybu administracyjnej kontroli postępowania organu administracyjnego w stosunku do kontroli sądowej, a to oznacza, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organu odwoławczego, a ponadto jego działanie nie może naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j. ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak z kolei stanowi art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, a więc i obejmującą tryb postępowania określony w art. 64 k.p.a. oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że nawet do innych aniżeli organy władzy publicznej podmiotów przepisy k.p.a. w sprawach decyzji z zakresu dostępu do informacji publicznej muszą być stosowane, choć z niezbędnymi modyfikacjami, uwzględniającymi szczególny status tych podmiotów jako nie będących organami administracji publicznej w klasycznym rozumieniu. Zgodnie z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775.256 t.j. ze zm.; dalej: "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że osoba niezadowolona z rozstrzygnięcia organu I instancji może wnieść, odwołanie lub zażalenie do organu wyższego rzędu. Dopiero, gdy organ II instancji wyda decyzję (lub postanowienie) można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Tym samym skarga jest niedopuszczalna, jeżeli skarżący nie wniesie środka zaskarżenia do organu II instancji i od razu zaskarży do sądu administracyjnego decyzję (lub postanowienie) organu I instancji albo, gdy już po wyczerpaniu przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia wniesie skargę na rozstrzygnięcie organu I instancji do sądu administracyjnego. Sądy administracyjne nie są bowiem powołane do kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych I instancji, gdyż ich działanie naruszałoby ww. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z 27 czerwca 2019 r., II SA/Kr 424/19; postanowienie WSAw Poznaniu z 4 lipca 2024 r., II SA/Po 338/24; postanowienie WSA w Szczecinie z 25 marca 2024 r., I SA/Sz 24/24). W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję wydał Dyrektor Aresztu Śledczego w S. , działając jako organ pierwszej instancji. Pomimo zawartego w tej decyzji prawidłowego pouczenia Skarżącego (jako jej adresata) o prawie, terminie i trybie zaskarżenia ww. decyzji odwołaniem do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K., za pośrednictwem Dyrektora Aresztu Śledczego w S. , w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, Skarżący wniósł skargę na decyzję organu I instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd zatem podkreśla, że analiza akt sprawy bezspornie potwierdziła, że Skarżący nie złożył skutecznie odwołania od zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie została wydana decyzja przez organ II instancji. W związku z powyższym Sąd uznał skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu.