II SAB/Kr 112/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Prądnik Biały w Krakowie M. P. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. na bezczynność Wójta Gminy S. w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 8 lutego 2023 r. I. zobowiązuje Wójta Gminy S. do wydania aktu albo do dokonania czynności celem załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 8 lutego 2023 r. II. stwierdza, że Wójt Gminy S. dopuścił się bezczynności, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wójta Gminy S. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) zł, IV. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Kr 112/24 UZASADNIENIE W dniu 5 kwietnia 2024 r. Stowarzyszenie O. w J. wywiodło skargę na bezczynność Wójta Gminy Spytkowice, w której zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o: 1) zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 lutego 2023 r.; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 8 lutego 2023 r. skarżący złożył wniosek o treści: 1) z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2022 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt? 2) z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2022 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom? 3) ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2022 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich) 4) jaki był w 2022 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)? 5) ponadto prosimy o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2022 r. Pismem z dnia 21 lutego 2023 r. skarżącego poinformowano, że jego wniosek jest rozpatrywany w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i w związku z tym wezwano go na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o: 1) wskazanie organu gminy, 2) przedłożenie odpisu pełnego z KRS, 3) nadanie podaniu jednej z form przewidzianych w art. 63 k.p.a. Skarżący wskazał, że podmiot obowiązany nie udostępnił informacji publicznej, nie powiadomił o powodach opóźnienia i terminie udostępnienia, nie doręczył postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, ani decyzji odmownej. Jednocześnie skarżący przyznał, że wezwania nie wykonał. Przy poprzednim wniosku spotkał się z podobnym wezwaniem, jednak mimo ustosunkowania się do niego i trzech monitów podmiot obowiązany milczał. Dopiero po ponad czterech miesiącach pod presją skargi (sygn. akt II SAB/Kr 73/23) doszło do wydania decyzji odmownej, która została następnie uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Tym razem skarżący postanowił więc "nie przeszkadzać" (podejście podmiotu obowiązanego pozostaje bez zmian). Skarżący podkreślił, że od złożenia wniosku upłynęło aż 14 miesięcy, a suma pieniężna zmotywuje do większej staranności w przyszłości i zrekompensuje straty poniesione na skutek uporczywej bezczynności. Jest to jedyna gmina, która nie udostępniła informacji publicznej za 2022 rok na potrzeby prowadzonego od 15 lat monitoringu działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów ([...]). Skarżący corocznie zbiera informację publiczną od 2477 gmin w zakresie sposobu i skutków wykonywania zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", co pozwala tworzyć raporty i statystyki, bez których trudno rzeczowo opisywać problem bezdomności zwierząt i proponować jakieś jego rozwiązania. Badań na taką skalę nie prowadzi żaden inny podmiot w kraju. Żaden organ państwa nie rozlicza publicznych pieniędzy i losu zwierząt. Opracowania są tym rzetelniejsze, im większa jest próba odpowiedzi, zaś brak odpowiedzi fałszuje wyniki monitoringu. Ignorowanie wniosku stanowi zatem realną szkodę dla wiarygodności projektu i ogromu wkładanej pracy, a ostatnio przyznana suma pieniężna (300 zł) nie odniosła skutku. W odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany wniósł o oddalenie skargi i rozstrzygnięcie o kosztach. W jego ocenie termin załatwienia sprawy jeszcze nie upłynął, ponieważ trwa postępowanie administracyjne w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej (decyzja Wójta Gminy Spytkowice z dnia 21 kwietnia 2023 r., decyzja kasatoryjna SKO w Krakowie z dnia 31 lipca 2023 r.), którego stroną jest [...] (prowadzi źle kojarzącą się działalność polegającą na wyłapywaniu bezpańskich psów; skutkiem udostępnienia informacji publicznej będzie ujawnienie danych osobowych i narażenie na uszczerbek dóbr osobistych). Dwumiesięczny termin zakończenia ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji uległ z mocy prawa przedłużeniu, bo wnioskodawca nie wykonał wezwania. Przedmiotem skargi jest rzekoma bezczynność w wydaniu decyzji odmownej. Skarżący przywołuje co prawda argumenty przemawiające za wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, jednakże wiąże go decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, który nie dostrzegł bezprzedmiotowości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). W myśl art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podnosi się, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14, wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2022 r. sygn. II SAB/Wa 162/22). Nie ma w sprawie wątpliwości, że Wójt Gminy Spytkowice jest organem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej – na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podobnie nie ulega wątpliwości, że realizacja zadania jakim jest "opieka nad zwierzętami bezdomnymi i ich wyłapywanie" jest zadaniem gminy, realizowanym w ramach obligatoryjnego, gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 z późn. zm.), zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 1 tej ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ocenie Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter oczywisty. Bezsporne jest, że organ otrzymał wniosek skarżącego Stowarzyszenia z 8 lutego 2023 r., bowiem w piśmie z 21 lutego 2023 r. organ nawiązał bezpośrednio do tegoż wniosku. Od dnia otrzymania wniosku do dnia złożenia skargi, czyli przez ponad rok, organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, nie skorzystał z instytucji powiadomienia o powodach opóźnienia przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nie załatwił sprawy innym pismem. Pismo organu z dnia 21 lutego 2023 r. wzywające: o wskazanie organu gminy do którego zwraca się wnioskodawca; do złożenia pełnego odpisu z KRS oraz nadanie podaniu jednej z form przewidzianych w art. 63 Kpa - jest bezpodstawne. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepisy udip wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. Ustawodawca nie precyzuje elementów koniecznych tego wniosku ani sposobu jego składania. Uznać należy, iż stanowi on wyraz woli uzyskania dostępu do informacji publicznej przez osobę pragnącą skorzystać z konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 Konstytucji RP). Ponieważ udostępnienie informacji publicznej na wniosek jest czynnością materialno-techniczną, do wniosku składanego na podstawie art. 10 u.d.i.p. nie stosuje się automatycznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – ani w zakresie wyrażonej w art. 14 k.p.a. zasady pisemności, ani co do sposobu wnoszenia i elementów podania określonych w art. 63 k.p.a. Dopiero w sytuacji rozważania przez podmiot zobowiązany wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej), odpowiednio decyzji o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji publicznej, i wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego według reguł kodeksowych wymagane jest, by wniosek spełnił ustawowe wymogi podania, w tym dotyczące podpisu (M. Wilbrandt-Gotowicz [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, art. 10.) Po dwudziestu trzech latach funkcjonowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dalszym ciągu zdarzają się kontrowersje związane z tym, czy dana informacja jest lub nie jest informacją publiczną, jednak kwestie proceduralne związane z udostępnieniem informacji nie mogą być organom gmin nieznane. W niniejszej sprawie wnioskujące stowarzyszenie wnosiło o udostępnienie prostej informacji, związanej z realizacją programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, w stosunkowo niewielkiej gminie jaką są Spytkowice, zatem w żadnym wypadku, nie żądało informacji przetworzonej. Jak wynika z uchwały nr XXXII/333/22 RADY GMINY SPYTKOWICE z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie: przyjęcia "Programu Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt na terenie Gminy Spytkowice w 2022 roku" (dostępnej na stronie BIP Gminy Spytkowice) budżet na realizację tego programu w 2022 r. to 35 000 zł. Trudno zatem przyjąć (jak wskazuje Wójt w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r.), że trzeba szczególnych kwalifikacji pracowniczych lub wręcz zatrudnienia dodatkowej osoby, aby odpowiedzieć na kilka nieskomplikowanych pytań. Stwierdzoną bezczynność należało zakwalifikować jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miało, że przez ponad rok organ nie podejmował żadnych czynności w realizacji wniosku skarżącego, zaś w odpowiedzi na skargę organ wskazał decyzję własną i SKO w Krakowie, z tym, że dotyczące tożsamego pytania zadanego przez skarżące stowarzyszenie, jednak dotyczące okresu 2021 r., co zdaniem Sądu stanowiło próbę wprowadzenia w błąd i Sądu i skarżącej strony. W sprawie tej orzekał WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 22 maja 2023 r. sygn. II SAB/Kr 73/23, nie ma zatem mowy o przypadkowej pomyłce organu. Wobec powyższego, należało zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin ten wynosi 14 dni od dnia zwrotu organowi akt i doręczenia prawomocnego orzeczenia. Podobnie uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W odniesieniu do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał, że czas bezpodstawnego oczekiwania przez skarżącego na działania organu i powtórne już lekceważenie wniosku skarżącego przez organ stanowi uzasadniony powód do przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Według tego przepisu, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. (M. P. z 2024 r. poz. 110) wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 z późn. zm.), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7155,48 zł. Oznacza to, że górna granica sumy pieniężnej, jaką sąd może przyznać w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 35 777,40 zł. Sąd uznał, że kwota 1000 zł pozwoli na skompensowanie stronie skarżącej uciążliwości związanych brakiem odpowiedniej reakcji organu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. Powyższe pozwoli na ziszczenie się zarówno funkcji prewencyjnej, represyjnej, jak i kompensacyjnej instytucji sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, działając na postawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 100 zł uiszczonego przez skarżące stowarzyszenie wpisu sądowego