II SA/Ol 273/24

Dnia 23 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2024 roku sprawy ze skargi J. S.A. na uchwałę Rady Gminy Bartoszyce z dnia 28 lutego 2018 roku nr XXXIV/378/2018 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla Gminy Bartoszyce 1. stwierdza nieważność § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej J. S.A., istniejących w dacie wejścia w życie uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Gminy Bartoszyce na rzecz skarżącej J. S.A. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 lutego 2018 r. Rada Gminy Bartoszyce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), podjęła uchwałę nr XXXIV/378/2018 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla Gminy Bartoszyce. Skargę na powyższą uchwałę wniosła Spółka J. S.A., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 15 ust. 1 oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zarzuciła naruszenie: - art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z postanowieniem § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały w sytuacji w której Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 20/19) orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a co za tym idzie zaskarżona uchwała bez tej regulacji, czy też z ich pominięciem nie może funkcjonować w obrocie prawnym; - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez obciążenie skarżącej, jako najemcy nieruchomości, na której eksponowane są loga, szyldy lub reklamy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z § 15 ust. 1 uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie skarżącej, z uwagi na powołany wyrok TK zaskarżona uchwała musi być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż nie ma możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej uchwaleniem przez organ gminy przedmiotowej uchwały. Podkreślono, że przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. określa esentialia negotti uchwały, w konsekwencji powyższego uchwały bez tych regulacji, czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Spółka zakwestionowała również określone w § 15 ust. 1 uchwały terminy dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów do zasad i warunków określonych w uchwale. Spółka wywiodła, że jej legitymacja skargowa w niniejszej sprawie wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż jest najemcą i właścicielką sklepów sieci skarżącej "[...]", które podlegają dostosowaniu do zapisów uchwały. Wskazała także na naruszenie swobody działalności gospodarczej, określonej w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a przysługującej Spółce jako przedsiębiorcy . W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bartoszyce wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. należy odczytywać w ten sposób, że w istniejącej sytuacji, a więc braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały były dysponentami tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wzniesionych (umieszczonych) przez te podmioty na podstawie zgody budowlanej – nie były obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały i nie mogą być z tego tytułu obciążone karami pieniężnymi za brak dostosowania. Zatem obowiązek dostosowania reklam, a więc możliwość nałożenia kary pieniężnej za jego niewykonanie, nie dotyczy podmiotów, które umieściły reklamy przed wejściem w życie uchwały, ale w sposób legalny. Przy czym, w odniesieniu do regulacji z art. 37a i 37b u.p.z.p. brak jest analogicznego do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przepisu, z którego wywodzi się obowiązek sądu do skontrolowania procedury uchwalania aktu oraz jego pozostałej treści z urzędu, w zakresie nieobjętym zarzutami. Mając powyższe na uwadze, wskazano, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Organ nie zgodził się również ze skarżącą, że przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w obecnej sytuacji stanowi esentialia negotti zaskarżonej uchwały, co z kolei miałoby uniemożliwiać jej funkcjonowanie w obrocie prawnym w związku z powoływanym orzeczeniem TK. Podano, że przedmiotowy przepis utracił moc w zakresie, w jakim określono to w wyroku TK, ale wszystkie pozostałe zapisy art. 37a u.p.z.p. mają moc obowiązującą. Podano, że podmioty, takie jak skarżąca, nie są związane postanowieniem § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Ponadto, w razie nałożenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 37d u.p.z.p., skarżącej będzie przysługiwać prawo złożenia odwołania, które w obecnej sytuacji zostałoby uwzględnione. Nie sposób zatem uznać, że zaskarżona uchwała faktycznie zagraża interesom strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podkreślić należy, że warunkiem rozpoznania skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną podmiotu wnoszącego skargę, gdyż kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną. Wprawdzie w swojej skardze Spółka nie wskazała konkretnych nieruchomości, których jest właścicielką i w których prowadzi działalność handlową w ramach sieci "[...]", objętych przepisami zaskarżonej uchwały, lecz Sąd uznał za fakt powszechnie znany, że sklepy tej sieci znajdują się na terenie gminy Bartoszyce. Spółka w ramach tej sieci korzysta z jednorodnego logotypu, a na budynkach sklepów i w ich obrębie korzysta z gablot, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Wobec powyższego Sąd uznał, że Spółka jest legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę, przez co zaistniały warunki do kontroli legalności tego aktu. Jednakże kontrola ta, z wyżej podanych względów, mogła dotyczyć zaskarżonej uchwały tylko w takim zakresie, w jakim narusza interes prawny skarżącej. W swojej skardze Spółka zakwestionowała legalność § 15 ust. 1 uchwały, który stanowi, że "istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe należy dostosować do zasad i warunków określonych w uchwale w ciągu 36 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały". Podnieść należy, że zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2 u.p.z.p.). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie zaś do art. 37a ust. 9 u.p.z.p. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. W sprawie istotny jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 20/19), którym orzeczono, że "art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 166/18) wyrok Trybunału ma fundamentalne znaczenie dla dokonania prawidłowej wykładni art. 37 ust. 9 u.p.z.p. NSA w swoim wyroku podniósł, że Trybunał stwierdził, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń (wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r. II OSK 266/23). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że choć wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to konieczne jest dokonanie wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p z uwzględnieniem tego orzeczenia. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie. Wyrok Trybunału z 12 grudnia 2023 r. usunął więc z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 37a ust. 9 u.p.z.p, co oznacza, że sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ten wyrok jako formę stosowania Konstytucji. W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p za sprzeczne z prawem należy uznać wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazujących dostosowanie zrealizowanych legalnie przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Innymi słowy skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie czy usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych obiektów. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały, ale tylko w zakresie, w jakim dotyczyło to tablic i urządzeń reklamowych należących do skarżącej, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały. Przepis ten bowiem, wprowadzając obowiązek dostosowania się do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale, w zakreślonym terminie, został wydany w oparciu o niezgodny z Konstytucją art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W wywiedzionej skardze natomiast nie wykazano naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jak również nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności przemawiających za koniecznością podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Skarżąca nie jest zatem legitymowana do wniesienia skargi w imieniu innych podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie mogłyby ewentualnie zostać naruszone przepisami zaskarżonej uchwały. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przepisu uniemożliwia funkcjonowanie uchwały w obrocie prawnym, gdyż w tej sytuacji nie zawiera ona określonych ustawowo niezbędnych elementów. Przede wszystkim Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia uchwały tylko w odniesieniu do skarżącej. Ponadto, skoro powołanym wyżej wyrokiem TK stwierdzono niekonstytucyjność art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic i urządzeń reklamowych, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, do wymogów określonych w uchwale bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, to w takim zakresie nie istnieje obowiązek wprowadzenia postanowienia do uchwały. W związku z tym brak wskazanej regulacji nie uniemożliwia funkcjonowania uchwały w obrocie prawnym. Dlatego też w pkt 2 wyroku Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).