II SA/Łd 1092/23

Dnia 23 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Pomocnik sekretarza Paulina Kutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2024 roku sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 października 2023 r. znak: SKO.4115.226.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu R. G. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Łodzi przy ulicy Sienkiewicza 85/87 lok. 10.2 kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z 18 października 2023 r., SKO.4115.226.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – oraz art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2023 roku, poz. 901 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.s." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z 12 września 2023 r., nr MOPS.5100.45331.2023, odmawiającą przyznania zasiłku celowego "na opłatę rachunku za wodę, abonamentu za telefon i internet oraz na przejazdy środkami transportu - MUK i MPK w sierpniu 2023 roku". W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, w oparciu brzmienie art. 39 ust. 1 u.p.s., zasady przyznawania zasiłku celowego, a następnie wskazało, że w sierpniu 2023 r. H. S. złożył w organie pierwszej instancji wniosek o udzielenie pomocy. Jak wynika z przekazanych do organu odwoławczego akt Prezydent Miasta Zgierza wydał 8 sierpnia 2023 r. kilka decyzji rozpoznających pozytywnie wniosek strony: 1. nr MOPS.5112.45114.2023 przyznającą zasiłek celowy na opłatę czynszu w wysokości 50,00 zł i na opłatę energii elektrycznej w wysokości 50,00 zł (łącznie 100,00 zł) w okresie od 1 sierpnia do 31 sierpnia 2023 r.; 2. nr MOPS.5111.40025.2023 przyznającą "zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od 01-08-2023 do 31-08-2023 w kwocie 388,00 zł"; 3. nr MOPS.5112.45115.2023 przyznającą "świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (z programu «Posiłek w szkole i w domu»" od 1 sierpnia do 31 sierpnia 2023 r.; Wszystkim tym decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji wpierał finansowo stronę w miesiącu sierpniu 2023 r. w tym również zasiłkami celowymi, które mają charakter fakultatywny i organ nie jest zobowiązany do ich przyznawania. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Zgierza z 12 września 2023 r. o numerze MOPS.5100.45331.2023 odmawiającą "przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na opłatę rachunku za wodę, abonamentu za telefon i internet oraz na przejazdy środkami transportu - MUK i MPK w sierpniu 2023r." organ I instancji ustalał stan faktyczny, opierając się zarówno na informacjach przekazywanych przez H. S., w tym w formie oświadczeń składanych pod rygorem odpowiedzialności karnej, jak i na ustaleniach dokonanych podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego dokonanej w dniu 7 sierpnia 2023 r. W ocenie organu II instancji, dla rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie, że strona stale i od wielu lat korzysta z pomocy społecznej i taką też pomoc otrzymał w miesiącu sierpniu 2023 r. Ponadto odwołujący się mieszka sam w lokalu, którego jest właścicielem, a który składa się z 3 pokoi, kuchni, łazienki oraz WC. Z uwagi na tak dużą zajmowaną przez jedną osobę powierzchnię stronie nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. Z uwagi na zakup nowego telefonu jest zobowiązany płacić około 100 zł miesięcznie za abonament telefoniczny. H. S. ostatnio był zatrudniony w miesiącu kwietniu 2023 r. W chwili sporządzania wywiadu był on osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. jednak bez prawa do zasiłku. Strona jest pod stałą opieką lekarzy specjalistów: gastrologa, neurologa, ortopedy i kardiologa. Z uwagi na stan zdrowia powinien stale przyjmować leki. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że H. S. jest ojcem dwojga dorosłych dzieci, z którymi jednak ze względu na konflikty na tle majątkowym nie utrzymuje kontaktu. Odwołujący się oczekuje na wypłatę należnych od dłużnika (byłej małżonki) około 80 tysięcy złotych. Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji H. S., który w chwili orzekania nie posiadał dochodu, bezspornie spełniona jest przesłanka dochodowa. Jednakże oczekiwanie, że organ pomocy społecznej przyzna zasiłek celowy i na posiłki, i na opłaty za abonament telefoniczny i Internet oraz na przejazdy środkami transportu, uznać należy za oczekiwanie niezasługujące na spełnienie. Trudno uznać za akceptowalne, ze organ pomocy społecznej mającej ograniczone środki i obowiązek udzielania pomocy wszystkim osobom spełniającym kryterium dochodowe, będzie wydawać te środki na pomoc w zapłaceniu za abonament telefoniczny i Internet. Zdaniem organu odwoławczego społecznie nieakceptowalne i sprzeczne z wolą ustawodawcy byłoby uznanie, że pieniądze publiczne mogą być przyznane na opłacenie abonamentu telefonicznego i Internetu i że takie wydatki mogłyby być uznane za pomoc w zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. Odwołując się do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Kolegium wyjaśniło, że jedną z okoliczności dających prawo do korzystania z pomocy społecznej jest ustalenie przez organy pomocy społecznej, czy osoba o nią wnioskująca ma możliwość przezwyciężenia (trudnej) sytuacji życiowej, w jakiej się znajduje, przy wykorzystaniu własnych możliwości i zasobów, np. majątkowych, finansowych. Zdaniem organu II instancji w rozpoznawanej sprawie H. S. nie spełniona została jedna z dwóch obligatoryjnych przesłanek określonych w art. 39 u.p.s. - zasiłek nie miał być przeznaczony na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Jedynie przyznanie zasiłku celowego na opłatę za wodę mogłoby zostać ocenione jako pomoc w zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. Podkreślono przy tym, że nawet w sytuacji, gdy występują wymienione w powoływanym przepisie przesłanki, organ nie musi zasiłku przyznać. W tym stanie prawnym i faktycznym organ pierwszej instancji działał w granicach uznania administracyjnego, a organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył H. S.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 2 marca 2024 r. skarżący podniósł, że organy obu instancji notorycznie ignorują jego osobę, jak i sytuację wywołaną wypadkiem, odmawiając mu udzielenia pomocy w każdym możliwym zakresie. Na rozprawie 23 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one pokryte w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z 12 września 2023 r., nr MOPS.5100.45331.2023, odmawiającą przyznania zasiłku celowego "na opłatę rachunku za wodę, abonamentu za telefon i internet oraz na przejazdy środkami transportu - MUK i MPK w sierpniu 2023 roku", Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom prawa. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U . z 2023 r. poz. 901 ze zm.) – dalej: "u.p.s.". Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Z powyższych przepisów wynika, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie zaś ich trwałe wyręczanie w zaspokajaniu potrzeb bytowych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, od osób znajdujących się w niepomyślnym położeniu i ubiegających się o świadczenia oczekuje się aktywności w pokonywaniu trudności. Wsparcie udzielane przez organy ma na celu niesienie tym osobom pomocy w przezwyciężeniu trudności życiowych, a nie uzależnienie ich od takiej pomocy (por. m.in. wyroki NSA: z 23 września 2008 r., I OSK 1511/07; z 5 września 2017 r., I OSK 2031/16; wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2022 r., I SA/Wa 2647/21; wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2022 r., II SA/Gl 571/22 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak z kolei stanowi art. 39 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Treść powyższej regulacji nakłada na organ powinność ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy wskazywany przez wnioskującego cel świadczenia mieści się w zakresie pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przez "zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. W przypadku tego świadczenia organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana, a także, że zostanie przyznana w formie i wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Innymi słowy spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia, w tym także świadczenia w żądanej wysokości. Uznaniowy charakter decyzji powoduje zatem możliwość odmowy przyznania świadczenia również wtedy, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia warunki do otrzymania pomocy. Z uznaniowym charakterem decyzji wiąże się to, że kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo zebrały i przeanalizowały materiał dowodowy, po czym dokonały trafnej oceny prawnej, czemu dały wyraz w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego organom znana była jego sytuacja materialna i zdrowotna. W wywiadzie środowiskowym z 7 sierpnia 2023 r. wskazano bowiem zarówno na sytuację dochodową skarżącego, rodzinną, jak i na jego stan zdrowia. Jednakże organy pomocowe udzielają pomocy w oparciu o ograniczone środki finansowe, są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznanych świadczeń. Instytucje wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają przy tym charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko organów administracji, że spośród potrzeb zgłoszonych przez skarżącego we wniosku o przyznanie zasiłku celowego w sierpniu 2023 r. tylko opłatę za wodę można by kwalifikować do objęcia omawianą formą pomocy, jako pomocy w zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. Natomiast pozostałe potrzeby takie jak abonament za telefon i Internet oraz przejazdy środkami transportu publicznego nie stanowią "niezbędnej potrzeby bytowej". Nie są to bowiem potrzeby, bez zaspokojenia których skarżący nie mógłby egzystować. W ocenie Sądu, nie można jednak uznać za akceptowalne z punktu widzenia celów pomocy społecznej, aby beneficjent pomocy społecznej wydatkował posiadane środki na zakup telefonu (jednocześnie żądając zwrotu wydatków), zamiast w sposób priorytetowy traktować wydatek na opłacenie innych niezbędnych potrzeb, w tym opłaty za wodę. Jednocześnie nadmienić należy, że w tym samym okresie (tj. w sierpniu 2023 r.) przyznano skarżącemu zasiłki celowe na zakup żywności w wysokości 200 zł, na dofinansowanie do czynszu za mieszkanie w kwocie 50 zł, na dofinansowanie do opłat za energię elektryczną w kwocie 50 zł oraz na dofinansowanie do zakupu leków w kwocie 150 zł. Ponadto skarżący otrzymał w miesiącu sierpniu zasiłek okresowy z powodu bezrobocia na kwotę 388 zł. Jak wynika z powyższego, wbrew temu co twierdzi skarżący, nie został on pominięty przez organ przy podziale środków z pomocy społecznej. Przeciwnie, pomoc została skarżącemu udzielona, natomiast organ korzystając z przysługującego mu uprawnienia w zakresie uznaniowości zdecydował, na jakie potrzeby i w jakiej wysokości skarżący pomoc otrzyma. Reasumując, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają norm prawa materialnego ani procesowego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienia decyzji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazano powyżej, zdaniem Sądu, organy należycie zebrały materiał dowodowy, zbadały sytuację skarżącej i podjęły trafną decyzję. Chociaż uzasadnienie decyzji organu I instancji wydaje się dość lakoniczne, to jednak wyczerpujące jest uzasadnienie decyzji organu II instancji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 764) w zw. z art. 250 p.p.s.a. orzekł w zakresie zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. P.K.