II OZ 31/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. D. i małoletniej K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 467/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 700/18 oddalającym skargę I. D. i J. C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 17 września 2018 r. znak: WINB-WOA.7721.14.34.2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie I. D. i małoletnia K. P. wniosły skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wydanym w 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 700/18, oddalającego skargę I. D. i J. C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 17 września 2018 r. znak: WINB-WOA.7721.14.34.2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w K. na działce nr [...]. W skardze tej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 17 września 2018 r. znak: WINB-WOA.7721.14.34.2018 oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 27 lipca 2018 r. znak: PINB-SO.5160.23.2026.III , wydanych w przedmiocie nakazu rozbiórki, albowiem - zdaniem skarżących - wykonanie powyższych decyzji (rozebranie przedmiotowego obiektu budowlanego) grozi skarżącym wystąpieniem niepowetowanej szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu powyższego wniosku postanowieniem z 30 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 467/23, na podstawie art. 284 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej P.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd przywołał treść art. 284 P.p.s.a., który stanowi, że wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Sąd zauważył, że zawarty w skardze o wznowienie postępowania sądowego wniosek o wstrzymanie dotyczy decyzji, co do której Sąd oddalił skargę kwestionowanym skargą o wznowienie wyrokiem z 9 lutego 2022 r. sygn. II SA/Ke 700/18. Przedmiotem kontroli zainicjowanym skargą o wznowienie postępowania sądowego jest działanie sądu w zwykłym trybie, ponieważ skarga ta jest skierowana przeciwko orzeczeniu sądowemu. Po wniesieniu skargi o wznowienie postępowania sądowego nie znajdują zastosowania wszystkie przepisy dotyczące skargi. Z treści art. 284 P.p.s.a. wynika, że wnoszący skargę o wznowienie postępowania może domagać się tylko wstrzymania wykonania orzeczenia sądu, którym zakończyło się postępowanie sądowe objęte skargą o wznowienie. Skoro w skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ŚWINB w Kielcach, która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w trybie zwykłym, to wobec tego, że wyrok Sądu z 9 lutego 2022 r. pozostaje w obrocie prawnym, na obecnym etapie postępowania Sąd nie może orzekać o wstrzymaniu wykonania tej decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Przepis ten, dający sądowi podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności do czasu wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 pkt 1 i 2) nie ma zastosowania w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania. Kwestia ta nie budziła i nadal nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2557/11; z 26 maja 2020 r., sygn. II OZ 280/20; dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Skarżące wniosły zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie art. 284 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że z treści art. 284 P.p.s.a. wynika tylko, ze skarżący w skardze o wznowienie postępowania sądowego może domagać się tylko wstrzymania wykonania orzeczenia sądu, którym zakończyło się postępowanie sądowe objęte skarga o wznowienie postępowania, podczas gdy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest nierozerwalnie związana z zaskarżonym orzeczeniem. Z tego powodu zaskarżona decyzja winna być rozpatrywana łącznie z zaskarżonym orzeczeniem, z uwagi na fakt, iż skarżącym grozi niepowetowana szkoda tj. rozbiórka przedmiotowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu przytoczono orzeczenia NSA, w których treści jest mowa o wstrzymaniu wykonania określonego aktu w kontekście art. 284 P.p.s.a. Wobec tego skarżące wywodzą, że NSA każdorazowo odnosi zastosowanie art. 284 P.p.s.a. do zaskarżonego aktu lub czynności organu władzy publicznej a nie do orzeczenia sądu administracyjnego. Wskazano na oczywistość, że orzeczenie sądu nie posiada waloru wykonalności – jest ono immamentnie powiązane pod względem wykonalności z weryfikowanym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, które to dopiero rozstrzygnięcie obejmuje obowiązek administracyjnoprawny podlegający wykonaniu, a którego wstrzymania domagają się skarżące wnosząc o wznowienie postępowania sądowego. Skarżące podnoszą, że zastosowanie interpretacji art. 284 P.p.s.a. z postanowienia czyniłoby instytucje wstrzymania z tego przepisu martwą i niemożliwą do zastosowania w każdym przypadku. Orzeczenia sądów nie generują bowiem nowych obowiązków administracyjnoprawnych podlegających wykonaniu, lecz jedynie kontrolują legalność ich nałożenia przez organy administracji publicznej. Dlatego wniosek o wstrzymanie złożony w trybie art. 284 P.p.s.a. powinien być każdorazowo powiązany z weryfikowanym uprzednio przez sąd administracyjny aktem lub czynnością organu administracji nakładającym obowiązek podlegający wykonaniu. Brak wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji może doprowadzić do rozbiórki przedmiotowego budynku, który stanowi dla skarżących wartość sentymentalną, w którym zamieszkiwały razem ze swoimi rodzicami oraz dziadkami. Dlatego poprzez rozbiórkę ww. obiektu budowlanego zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W art. 284 P.p.s.a. stanowi się, że wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Wynika z powyższego, że skarga o wznowienie postępowania sądowego nie skutkuje sama w sobie wstrzymaniem wykonania kwestionowanego tą skargą orzeczenia sądu i podlega ono wykonaniu, czyli powoduje, że ocenione w nim pod względem legalności akty lub czynności organów uznane za prawidłowe mogą wywoływać wskazane nimi skutki. Uznane za niezgodne tych skutków nie powodują. Zgodnie z art. 61 § 1 wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skarga zatem nie zatrzymuje wykonania aktu lub czynności a dopiero stosowny wniosek i spełnienie przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. taki skutek może powodować. Instytucje wstrzymania z powyższych przepisów są podobne ale nie identyczne. Różni je wyraźnie ich przedmiot bowiem w art. 284 P.p.s.a. chodzi o wstrzymanie wykonania skutków prawnych (mocy) kwestionowanego orzeczenia sądu a w art. 61 § 1 P.p.s.a. skutków prawnych kwestionowanych aktów lub czynności organów. Są to zatem dwie odrębne od siebie instytucje wstrzymania wykonania skutków prawnych i faktycznych zapadłych wcześniej rozstrzygnięć obliczone na to by uchronić skarżącego przed skutkami tych rozstrzygnięć do czasu rozpatrzenia wniesionej skargi (skargi zwykłej, skargi kasacyjnej czy skargi o wznowienie). Mają też różne przesłanki, czyli pod innym kątem ocenia się okoliczności jakie uzasadniają ich zastosowanie. Zauważyć należy, że w obu przypadkach są to środki wyjątkowe bowiem powodują wstrzymanie skutków orzeczenia sądu czy decyzji organu pomimo ich prawomocności czy ostateczności. Wyjątkowy charakter instytucji wstrzymania wykonania każe interpretować te przepisy wąsko a nie rozszerzająco. Zatem skoro art. 284 P.p.s.a. stanowi o możliwości wstrzymania wykonania orzeczenia to tylko w stosunku do orzeczenia sądu można orzec o jego wstrzymaniu. Nie można rozciągnąć tego skutku na skontrolowane akty lub czynności organów bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania jest wyłącznie prawomocne orzeczenie sądu. Powiązanie jakie występuje pomiędzy zaskarżonym orzeczeniem sądu a aktami lub czynnościami, których to orzeczenie dotyczyło nie zmienia faktu, że przedmiot skargi o wznowienie postępowania dotyczy wyłącznie zapadłego orzeczenia a nie ocenionych nim decyzji. Wyraźne granice kontroli tej skargi powodują, że akt lub czynność organu nie mogą być ponownie kontrolowane i wstrzymywane ich wykonanie. Sąd w skardze o wznowienie nie jest uprawniony wstrzymywać skutków decyzji bowiem o ich statusie orzekł już sąd. Jak stanowi art. 61 § 6 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Ochrona tymczasowa przed skutkami skarżonych decyzji zakończyła się więc wraz z wydaniem wyroku a rozpatrując skargę o wznowienie postępowania sądowego kontroluje się ewentualne wady orzeczenia i chroni przed skutkami takiego orzeczenia a nie ocenionych już aktów lub czynności. Zapadły więc prawomocne orzeczenia a zatem Sąd nie może wypowiadać się odnośnie do wstrzymania kontrolowanych uprzednio aktów lub czynności bo zostały one skontrolowane pod względem ich legalności i wywołują określone nimi skutki. Obecnie Sąd ocenia czy skutki orzeczenia prowadzić mogą do niepowetowanej szkody dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżących, że samo orzeczenie sądu nie posiada waloru wykonalności bowiem powiązane jest pod względem wykonalności z weryfikowanym rozstrzygnięciem organu, które obejmuje obowiązek administracyjnoprawny podlegający wykonaniu. Skoro Sąd orzeczeniem może uchylić akt lub czynność, stwierdzić jego nieważność to decyduje o istnieniu obowiązku w nim zawartego i jego wykonalności. Jeśli wyrok oddalający skargę na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki zostanie uchylony, to przeprowadzenie rozbiórki nie będzie możliwe bowiem decyzja ponownie wraca do oceny sądu. Sąd nie może sam decydować o granicach rozpoznania wniosku o wstrzymanie bowiem jest tym wnioskiem związany. Jeśli ustawodawca w ramach postępowania o wznowienie postępowania sądowego jednoznacznie i wyraźnie wskazuje, że wstrzymanie dotyczyć może jedynie orzeczenia, to sąd nie może wstrzymać skontrolowanych tym orzeczeniem decyzji. Skutki faktyczne i prawne tego wstrzymania będą podobne bowiem wstrzymanie wykonania orzeczenia oddalającego skargę spowoduje, że kontrolowane decyzje nie będą wykonywane bowiem dotychczasowa legalność stwierdzona orzeczeniem sądu została wstrzymana. Z treści art. 284 P.p.s.a. wynika jedynie, że składający skargę o wznowienie postępowania może domagać się tylko wstrzymania wykonania orzeczenia sądu, którym zakończyło się postępowanie sądowe objęte skargą o wznowienie. Tymczasem w sprawie skarżące złożyły wniosek o wstrzymanie decyzji organów administracji, które były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych - WSA wydał w sprawie wyrok w dniu 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 700/18, a skargi kasacyjnej nie wniesiono i stał się on prawomocny z dniem 15 kwietnia 2022 r. Wyrok jest zatem prawomocny, a okoliczności tej nie zmieniła złożona skarga o wznowienie przedmiotowego postępowania. Zaś wobec tego, że wyroki te nadal pozostają w obrocie prawnym, na tym etapie postępowania sąd nie może orzekać o wstrzymaniu wykonania przedmiotowych decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. (porównaj: postanowienia NSA: z dn. 20 września 2007 r., sygn. akt II FSK 672/07 i z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/10 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1293/09). Prawomocny wyrok wyłącza możliwość wstrzymania aktu lub czynności bowiem jego moc powoduje, że wobec brzmienia art. 61 § 6 P.p.s.a. niemożliwa jest ocena zaistnienia przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Istnienie prawomocnego wyroku czyni bezpodstawnym żądanie wstrzymania wykonalności decyzji bowiem jego mocą decyzje podlegają wykonaniu. Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie, na podstawie art. 284 P.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, które były przedmiotem kontroli w skarżonym skargą o wznowienie wyroku WSA w Kielcach z 9 lutego 2022 r. sygn.. akt II SA/Ke 700/18. Na etapie skargi o wznowienie postępowania sądowego możliwe było żądanie wstrzymania wykonania jedynie kwestionowanego tą skargą orzeczenia Sądu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 276 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.