II OSK 696/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 307/23 w sprawie ze skargi I. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 307/23, w wyniku rozpoznania skargi I. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały: stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie (pkt I); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce w rażącym naruszeniem prawa (pkt III); przyznał stronie sumę pieniężną w kwocie 800 zł (pkt IV); zasądził od Wojewody zwrot kosztów postępowania (pkt V); dalej idącą skargę oddalił (pkt VI). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Cudzoziemka – obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 8 marca 2022 r. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Następnie pismami z dnia 12 lipca, 2 sierpnia i 2 listopada 2022 r. aplikantka wnosiła o przyspieszenie rozpoznania wniosku. Pismem z 19 grudnia 2022 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu i okazania dokumentu podróży, a także do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Pismem z tej samej daty, organ wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.), o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 12 stycznia 2023 r. cudzoziemka dopełniła obowiązku osobistego stawiennictwa i przedstawiła dokument podróży. Następnie w dniu 30 czerwca 2023 r. złożyła ponaglenie, a w dniu 19 lipca 2023 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na przewlekłość Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki wskazał, że art. 100c i będący jego powieleniem art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) nie miał w sprawie zastosowania. Powołując się na zdanie odrębne do wyroku w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 334/23 z 12 października 2023 r. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że samo literalne posłużenie się przez ustawodawcę w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pojęciem "cudzoziemiec" nie jest wystarczające do wyprowadzenia generalnego wniosku, jakoby znajdowały one zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy powołanej ustawy o pomocy, który został zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, Sąd uznał, że ww. przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w kontrolowanym postępowaniu, bowiem strona skarżąca jest wprawdzie obywatelką Ukrainy, ale przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej od dłuższego czasu – co najmniej od 2020 r i nie przybyła na nie w związku z działaniami zbrojnymi. W konsekwencji przepisy art. 100c i 100d tej ustawy pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Następnie Sąd wojewódzki wyjaśnił, co należy rozumieć przez "przewlekłe prowadzenie postepowania" i co oznacza w kontekście przewlekłości rażące naruszenie prawa. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd ten stwierdził – na podstawie mającego zastosowanie w sprawie art. 112a ustawy o cudzoziemcach – że termin na wydanie decyzji rozpoczyna swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia przewlekłego działania w rozpoznawanej sprawie. We wskazanym przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach użyto bowiem sformułowania "termin na wydanie decyzji", zaś w art. 35 k.p.a. mowa jest o "terminie załatwienia sprawy". Skoro zaś art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, należało uznać, że nadal pozostają aktualne wnioski orzecznictwa oraz doktryny, co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tych zaś jednoznacznie wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Sąd wskazał w związku z powyższym, że postepowanie administracyjne zostało w rozpoznawanej wszczęte z momentem, w którym wniosek skarżącej wpłynął do Wojewody. Od tego dnia należało więc liczyć termin, jaki przewidział ustawodawca, na załatwienie sprawy administracyjnej zawisłej przed organem. Sąd pierwszej instancji powołał się tu na art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinna być zakończona w terminie miesiąca od wszczęcia postępowania administracyjnego. Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że złożony pocztą wniosek Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP wpłynął do organu administracji w dniu 8 marca 2022 r. Pierwszą czynność zmierzającą do rozpoznania wniosku Wojewoda podjął dopiero w dniu 19 grudnia 2022 r. a więc po upływie 9 miesięcy. Dalszych czynności organ nie podjął mimo upływu kolejnych 7 miesięcy, wniesienia ponaglenia oraz skargi skierowanej do WSA we Wrocławiu. Z tych powodów Sąd wojewódzki stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze czas trwania postępowania i postawę organu uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie, zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. WSA we Wrocławiu przyznając sumę pieniężną w kwocie 800 zł stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 4 marca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zasadniczej, stanowiącej oś sporu pomiędzy skarżącą a organem, tj. określenia zakresu podmiotowego stosowania przepisu art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Specustawa ukraińska, a dokładniej jej przepis art. 100c ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do specustawy ukraińskiej nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy – art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r. Zaznaczyć też należy, że na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do specustawy ukraińskiej – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów – do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r., a później do 30 czerwca 2024 r. Przepis art. 100d specustawy ukraińskiej przedłużył więc w istocie do 24 sierpnia 2023 r., a aktualnie do 30 czerwca 2024 r. (wedle ostatniej nowelizacji, która wejdzie w życie z dniem 1 lipca 2024 r. – do dnia 30 września 2024 r.) obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. Umiejscowienie w specustawie ukraińskiej regulacji dotyczącej nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych art. 100c i art. 100d w praktyce budzi spory i wątpliwości – także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, czy przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej mają zastosowanie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które w pełni podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 13.02.2024 r. II OSK 2362/23; z 7.05.2024 r., II OSK 1286/23; z 8.05.2024 r., II OSK 1551/23; z 16.05.2024 r., II OSK 2424/23). Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem wnioskodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d ustawy o pomocy wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów specustawy ukraińskiej. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d specustawy ukraińskiej. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP. Z tych wszystkich przyczyn status cudzoziemki ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej. Oznacza to, że Sąd I instancji naruszył ww. przepisy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie przewlekłości. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości, oceny tejże przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo oraz przyznania cudzoziemce sumy pieniężnej. Podkreślić również należy, że w dniu 29 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), mocą której m.in. zmieniono art. 210 ustawy o cudzoziemcach (odnotować jedynie należy – mimo, iż nie zostało to podniesione w skardze kasacyjnej i nie miało to wpływu na wynik postępowania przez sądem drugiej instancji – że znaczną część swoich rozważań WSA we Wrocławiu poświęcił art. 112a odnoszącemu się do terminu załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, który nie miał zastosowania w sprawie). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Ustalenie relacji tego przepisu do art. 35 § 3 i 4 k.p.a. prowadzi do wniosku, że termin załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt stały wynosi właśnie 6 miesięcy. Mamy tu bowiem do czynienia z przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 35 § 4 k.p.a., który uchyla terminy ogólne ustanowione w art. 35 § 3 k.p.a. Kolejną istotną dla rozpoznania sprawy datą był 15 kwietnia 2022 r., kiedy to wszedł w życie art. 100c specustawy ukraińskiej, zastąpiony następnie art. 100d tej ustawy obowiązującym w dacie orzekania przez WSA we Wrocławiu. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że wniosek cudzoziemki wpłynął do Wojewody w dniu 11 marca 2022 r. (a nie jak błędnie wskazał Sąd pierwszej instancji 8 marca 2022 r.). Ewentualna przewlekłość w działaniu organu mogła być zatem rozważana jedynie od tej daty do dnia 15 kwietnia 2022 r., kiedy to zaczął obowiązywać art. 100c specustawy ukraińskiej. Dokonując tych rozważań Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę, że stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ustawodawca definiuje jako sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Jednocześnie należało jednak uwzględnić, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Zestawienie przedstawionych wyżej dat prowadzi natomiast do wniosku, że w kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt stały, przypadek taki nie miał miejsca. Tym samym nie można mówić o przewlekłości organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt stały lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym skarga cudzoziemki zawierająca wnioski o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie go do wydania rozstrzygnięcia oraz zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., była nieuzasadniona i podlegała oddaleniu. Z tych też powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.