II OZ 241/24

Dnia 22 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 1063/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 4 października 2023 r. nr SKO/WJ/420/1433/2023 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 1063/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił na wniosek skarżącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym B. w gminie S.. Sąd wskazał, że wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienia NSA: z 11 lipca 2018 r., II OSK 600/18; z 29 sierpnia 2018 r., II OZ 823/18; z 24 października 2018 r., II OSK 2636/18; z 16 maja 2019 r., II OSK 1280/19). Ponadto skarżący nie uzasadnił zgłoszonego wniosku. Nie podał nawet, która z przesłanek, w jego ocenie, daje podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jak i nie powołał jakichkolwiek konkretnych okoliczności, które świadczyłyby o zasadności złożonego żądania. Tym samym skarżący nie wykazał, aby wystąpiły przesłanki do przyjęcia, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia dokonanie jego merytorycznej oceny i świadczy w istocie o braku podstaw do zastosowania przez sąd ochrony tymczasowej zwłaszcza, że przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, nie można brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W zażaleniu sformułowano zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 130 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię, odmowę jego zastosowania i niewstrzymanie wykonalności decyzji objętej skargą. Argumentując w uzasadnieniu zażalenia skarżący oparł się na treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, podnosząc w istocie kwestie merytoryczne związane z funkcjonowaniem istniejącego ganku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarżący w swoim wniosku nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, które potwierdzałyby stanowisko, że – decyzja o warunkach zabudowy – wywoła określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki. Ma rację Sąd I instancji, że strona skarżąca nie uzasadniła swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Także zażalenie nie zawiera takiego uzasadnienia, ponieważ argumentacja tam przywołana, a dotycząca funkcjonowania ganku, to kwestie, które nie świadczą o zaistnieniu po stronie skarżącego skutków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, lecz wynikają z substancji już istniejącej. Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądzające znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy z wniosku o wstrzymanie ma ocena Sądu I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym nie narusza – na tym etapie – inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. Tą ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Nie można bowiem mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy, tym bardziej w sytuacji gdy mamy już zrealizowaną inwestycję, a warunki zabudowy są wydawane na etapie postępowania legalizacyjnego. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Ze swej istoty decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami bądź może stanowić jedną z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód (związanych m.in. z pozwoleniem na budowę bądź przyjęciem zgłoszenia, czy też możliwością legalizacji samowoli budowlanej) przez właściwe organy administracyjne. Dopiero w jej wyniku, w toku innego postępowania, np. legalizacyjnego – prowadzonego w trybie ustawy – Prawo budowlane, zapadną odpowiednie rozstrzygnięcia, które być może wywołają skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu nie można zasadniczo przesądzić o kierunku przyszłych rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących przedmiotowej inwestycji, ponieważ tego rodzaju zagadnienie nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, a tym bardziej na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja nie może wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. A zatem aktualnie ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym części procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest etap uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych dla skarżącego zagrożeń. Określone skutki związane z etapem budowy mogą wynikać z udzielonych zgód budowlanych (a nie – decyzji o warunkach zabudowy), bo to na etapie ich uzyskiwania następuje skonkretyzowanie przyznanych praw dotyczących danej inwestycji, np. możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.